當改革需要有一個整體性的、全局性的規范的時候，隻有頂層設計能夠承擔這樣的使命

　　頂層設計一般指的是從最高層次上去尋求問題的解決之道。這裡的頂層設計與總體規劃是在同一個意義上說的，總體規劃當然是由頂層來做的，需要宏觀思考。正如習近平同志指出的，改革“要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性”。頂層設計的必要性在於，由於頂層站得高，因此它對全局有一個比較好的把握和了解，這是下層所不及的。此外，當需要有一個整體性的、全局性的規范的時候，也隻有上層能夠承擔這樣的使命。比如，從我國改革的實踐來看，經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉軌，可以說是頂層設計的結果，當然這並不否認下層在經濟體制改革中一系列創新的做法為最終的頂層設計所做出的貢獻。

　　頂層設計來自兩個方面，一是理論、意識形態，二是實踐。改革若有理論指導，那是再好不過的事。任何一種理論都是某一時空的產物，它會受到這一時空條件的限制。馬克思指出了人類社會未來發展的方向，但是對於一個社會進入社會主義階段后究竟如何具體地運行，馬克思無法提供現成的答案。事實上，我們在列寧的《國家與革命》一書中還可以看到列寧對管理未來的蘇維埃國家的一些比較浪漫的看法，這是因為列寧沒有這方面的實踐經驗。在蘇維埃國家建立起來以后，列寧才知道管理國家並非易事，以至於他在后來提出了向資產階級專家學習的口號，提出要懸賞兩本行政管理的著作。由此可見，理論需要創新，需要與時俱進。

　　頂層設計尤其需要理論的創新。如果我們不是對馬克思主義的一些理論進行了創造性的發揮，提出了社會主義市場經濟的概念並在實踐中加以施行，那麼中國就不會是今天這個樣子。從某種程度上說，恰恰是這種思想解放和勇於創新的頂層設計帶來了值得國人驕傲的成就。今天，改革的任務依然艱巨，我們的頂層設計也隻有保持一種與時俱進的品格，不斷進行理論的創新和思想的解放，才能將改革向前推進。如果我們沒有勇氣繼續去打破一些理論教條，沒有勇氣去進行新一輪的創新，那麼我們不僅不可能再前進一步，而且已有的改革成果也可能丟失。

　　頂層設計的第二個方面是來自實踐。這一實踐既可以是下層的實踐，也可以是頂層自身的實踐。就改革而言，地方的實踐和首創決不能忽略。改革通常是一個上下互動、互為補充的過程。西方新公共管理改革中的很多創舉來自地方，比如無縫隙的政府管理是來自美國明尼蘇達州的實踐。中國的情況也差不多。比如最終引發全國農村改革的是來自小崗村的實踐。因此，頂層設計必須注意借助來自地方的經驗和做法。事實上，有時候的頂層設計就是將地方的創舉進行總結和凝煉，形成一種全局性的做法或規范。

　　摸著石頭過河作為一種漸進改革方法，是在實踐基礎上摸規律，是有效的

　　摸著石頭過河是一種比喻，可以從兩個方面理解。一是指探索，沒有橋，也沒有路線圖，隻能靠摸石頭的方式前行。二是指方法，由於不知道水深水淺，隻能通過摸石頭的方式前行，摸不到，停一下，以免掉到深水裡去。這種方式通常也被稱為漸進方法。這兩方面實際上是聯系在一起的。摸著石頭過河的前提是沒有橋和路線圖。這裡可以把橋或路線圖比作是理論，摸石頭比作是實踐。有理論的指導，實踐不一定以摸石頭的方式進行。但是在缺乏理論指導的情況下，要過河，摸石頭不失為一種可以採取的方法。

　　“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規律，從實踐中獲得真知。”摸著石頭過河作為一種漸進方法，在我們的改革設計中受到了最大的青睞。我們採用的初始路徑是漸進路徑。初始路徑選擇的重要性，在於它會形成路徑依賴。沿著既定的路徑，可能進入良性循環。由於漸進的改革和創新在增進獲利的同時帶來了社會的穩定，這種對漸進改革的路徑依賴，在一定程度上保持了改革發展穩定的統一。

　　但是，我們在一定程度上產生了一種“漸進路徑的崇拜”，為了求得穩定而一味採取漸進方式。我們採用的改革策略是先邊緣后中心、先易后難。但是，改革已經進入了深水區，進入了攻堅階段，改革正在涉及一些核心的東西。因此，在改革和創新的路徑選擇上，有時候需要另辟蹊徑。沿著老路走達不到目的地，而新路盡管難走，卻有希望達到目的地。

　　在改革路徑的選擇上，需要選擇漸進路徑，並用巨大的勇氣和決心來推動

　　摸著石頭過河作為一種在沒有或缺乏理論指導的情況下實踐先行的做法是必須肯定的，不見得沒有橋和路線圖就不過河。摸著石頭過河作為一種漸進的改革方法在相當程度上也是有效的。在未來的頂層設計中，我們或許在某些方面可能還要摸著石頭過河。但摸石頭有巨大的時間成本問題。此外，摸到的石頭也有可能指引你往后走。因此，我們需要在實踐中產生理論，產生過河的路線圖，否則我們或許到不了彼岸，或許最后又會回到此岸，或許要付出極大的代價才能到達彼岸。在這裡，理論的重要性、路線圖的重要性顯而易見。

　　這就要求改革的頂層設計打破框框，在自身和地方的實踐上進行理論的提煉和突破。理論的突破也是一種創新，這一創新首先要打破自身思想的禁錮。馬克思主義理論的生命力在於它與時俱進的品格。

　　其次，也要求改革的頂層設計擺脫改革的漸進路徑依賴。這種路徑的優點在於，由於沒有政策上、做法上大起大落的變化，它可以保持穩定。但是，改革本身就是一種打破穩定的舉動。一種制度形成以后，會形成某種在現存體制中有既得利益的壓力集體。他們力求鞏固現有制度，哪怕新的體制較現存體制更有效率。採用漸進方式的一個考慮無疑是保持穩定，但從另一個意義上說，這種考慮也是對某種利益的遷就和容忍，以至於漸進方式到時候無法再進。這也形成了一種改革變得越來越難的狀況。由於沒有勇氣以堅決的方式打破這一利益格局，原有體制的痛還是在痛，而且是長痛。因此，改革的頂層設計在改革路徑的選擇上，需要選擇漸進路徑，但有時也需要選擇突破的路徑，正如習近平同志指出的，“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯証統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。”舍此，改革就很難向前推進。

　　（作者為復旦大學公共行政系主任、教授）