透過黨的十八大報告,我們看到,社會管理在黨的執政方略中的地位進一步提升,並且賦予了許多新內涵。為此,本欄目再次約請中央黨校黨建部政黨制度室副主任、副教授蔡志強為我們做進一步的解讀。
“社會管理正踏上法治快車道”
記:蔡教授,您好!感謝您繼去年4月份后再次接受本刊採訪。此次十八大報告對加強和創新社會管理有了更加清晰明確的路徑,一個最明顯的表述變化便是在社會管理體制架構中加入“法治保障”四個字。現在的提法是“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公共參與、法治保障的社會管理體制”。對此,您作何解讀?這是否意味著社會管理領域的立法已提上議事日程?
蔡:黨的十八大在社會管理體制中加入“法治保障”,這是非常重要的一個內容,標志著社會管理正踏上法治快車道。十八大報告本身是推進黨的領導和國家建設制度化、法制化進程的一個綱領性文件,所以我們在談到中國未來發展的有效性、談到全面建成小康社會目標時,都需要在法治化框架下展開。這是我們今天探討一切問題的出發點和基礎。
法治完備,必然包括社會管理的立法、執法。十八大指出“提高社會管理科學化水平,必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。”也就是社會管理法律的立法必然要提上議事日程。第二,十八大報告強調要強化司法基本保障,立法工作在整個社會管理中的作用被放在一個更加重要的位置。它強調的是社會管理的依法有序運行。與法制保障相對應,過去我們主要是依靠行政手段來管理,在實踐中不利於社會管理科學化。最大的問題就是帶有極強的人治和控制色彩。社會強制是社會管理的必然選擇,但是如何依法依規使用強制力量,考驗的是管理者的智慧和服務水平。
記:我注意到在把“法治保障”這四個字明確提出來之前,其實中央綜治委已醞釀多時,作了充分的相關立法調研。相信十八大后,一批社會管理領域的法律法規“出爐”已不遠。在您看來,在社會管理創新領域,有哪些法律法規是亟待完善和建立的?
蔡:管理是為了實現社會良好秩序和民生改善。因此,在社會管理領域,應主要考慮基於利益實現、權益保障、關系協調方面的制度安排。首先,需要完善公平的收入分配制度和社會保障制度。既包括財產保護方面的法規,也包括人的行為規范的相關法律法規,當然,還包括對人權維護、對社會組織發展與管理、以及在市場經濟發展中如何濟護弱勢群體等方面的法律建設。
記:習近平總書記上任后,從他的多次講話和一系列作為中可以讀出一個關鍵詞:“實”。“空談誤國,實干興邦”。那麼,同樣在社會管理領域,其立法保障作用的發揮關鍵還在於實施、執行。您認為在實施中需要注意的問題是什麼?
蔡:我經常談一個觀點:十六大之前我們解決的是物質匱乏問題,十六大以來主要解決制度匱乏問題,十八大之后要解決制度順暢運行和人民幸福問題。
我們要構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,使各方面制度更加成熟更加定型。從十八大本身講,它講的就是一個制度化的發展邏輯,它強調的就是在法律框架、制度框架裡實現確定性與持續性問題,所以在確保法律的有效實施問題上,我認為應該強調這樣的思想或邏輯--法治建設的完備性必須體現在有法可依、有法必依,違法必究和執法必嚴的有機統一上。中國制度建設目前存在的最大問題就是制度要素都很充分,但是制度運轉效率不高。而實施和執行的不力,其原因不外乎有利益介入其中,或者執法者的失位缺位、不作為。要避免這個現象,根本在於形成法治權威,並將各項工作落在實處。
“建立官員財產公示制度時機接近成熟”
記:現在老百姓都十分關心反腐敗問題,這也是加強社會管理、構建和諧社會的題中應有之義。十八大后,新一屆中央領導班子高調反腐,一些專家學者則不約而同提到官員財產公示制度。這是繼建立黨內監督的個人財產申報制度后呼吁健全人民監督的財產公示制度。據您了解,這方面立法工作是否已時機成熟?
蔡:現在大家都在談財產公示制度,它的確也是避免官員腐敗的重要手段,我個人認為這一制度在中國反腐敗體系建設中是一定要納入的。但另一方面,官員財產公示制度不是一個簡單的制度,它是與民眾的法治意識和主體意識相聯系的。前面提到的個人財產申報制度是一個黨內的監督制度,財產公示制度則是一個向民眾開放的制度,這就涉及人們是如何監督官員的﹔再有,今天中國社會貧富差距的拉大,使得不同群體對官員的財產收入實際上是有不同體會的,因此這種財產公示制度能否在整個社會不同群體中達成一致的判斷,能否給出一個相對客觀的標准,是需要經過一個相對長的時間磨合才能實現的。當然這並不能作為我們不公示財產的原因。我個人認為在合適的時間,我們還是可以在試點基礎上進一步總結、形成規范,最后上升為黨內法規。最后,還可以通過立法的形式來確保這一制度運行的有效性。
因此我認為,建立官員財產公示制度時機已接近成熟,但還有大量工作要做,並且還需要對整個社會的民主能力和監督能力進行有效的訓練。
記:近年來,網絡反腐正改變著中國的反腐格局。盤點十八大后曝光的一系列反腐案件,網絡反腐是主要方式,網絡反腐成為常態是否正常?這是否折射出公民參與反腐的渠道不暢?如何讓這一渠道通暢?
蔡:首先要糾正一點,十八大后的許多反腐案件,網絡並不是主要形式。網絡由於其具有的信息急劇放大效應,其過程更容易為公眾關注,但是實際上大量奮戰在反腐一線的工作人員,始終努力在法治框架內嚴格按照程序清查著一些腐敗官員的貪腐行為。現在很多人還停留在這樣的理解中,即反腐敗似乎應該通過群眾運動的方式來展開,這種非制度化的反腐運動顯然是要不得的。我始終強調反腐敗不是搞風暴,也不是搞群眾運動,是需要在法治框架內以專業精神來有序推進。
從實踐本身講,反腐敗解決的是“權為民所用”的績效問題,即十八大強調的在改善民生和創新社會管理中加強社會建設。需要承認的是,目前公民參與反腐的渠道的確不夠暢通。如何暢通?一是健全組織結構和信息溝通機制,保障人民主體地位。二是大膽採用先進的信息技術,提供人民監督最廣泛的平台。比如南京開辟“向人民匯報”述職電視直播節目,就做了很好的探索。三是完善監督立法,增強人民監督權力的責任意識和法治意識,確保人民監督的主動性、實效性和安全性。四是形成有效的信息反饋機制,保障人們的知情權。
記:虛擬社會管理是當前社會管理的一大挑戰。今天(12月28日),全國人大常委會剛通過了《關於加強網絡信息保護的決定》,立法治理網絡亂象是大家期待已久的,但也有人擔心加強網絡信息保護,特別是實行“實名注冊”會影響網絡反腐,您怎麼看?
蔡:加強網絡信息保護不會影響網絡反腐。網絡反腐本身是需要實名舉報的。不負責任的任意舉報,不會真正推動網絡反腐的進程。過去,在沒有相關制度的情況下,容易產生舉報人遭打擊報復的現象,這次《決定》的出台,一方面避免了不負責任的任意舉報,另一方面,實際上也加強了對舉報人的保護。採取“實名注冊”是對網絡秩序的進一步規范,使人們在網上能夠更好地行使權力。目前我國互聯網立法存在滯后問題,網絡違法犯罪的成本很低。維護網絡信息安全,在保障公民網上權益的同時,強調責權一致是極其必要的。
“順應民生新期待,需要提供社會管理新動力”
記:當前,“創新”是社會管理的關鍵詞。十八大報告明確提出必須加快推進社會體制改革,其中提到了“加快建立政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。請問這一提法是新出現的嗎?您認為要建立這樣的體制,難點在哪?
蔡:這一提法是新的。這些內容過去散見於黨的相關文件,但明確、完整地提出建立這樣一個體制是第一次。我們知道,社會管理創新的基本目標是保障和改善民生,促進社會和諧發展。順應民生新期待,需要我們調整社會管理思路,提供社會管理新動力。過去我們強調的是政府控制,今天我們更加強調政府與社會的協調,強調城鄉社區建設及其主體作用的發揮、以及老百姓根本利益的實現。
要建立政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制,目前的難點在於:第一,權力邊界的梳理問題。政府需要厘清權責邊界,將部分權力返還給社會。第二是管理體制本身轉型的困境問題。政府要改變傳統管理模式,構建與市場和社會組織平等溝通與協調的機制。三是相應的制度環境和條件不匹配的問題,這裡面包括社會民主能力,社會制度化參與水平等等。
黨和政府把權力回讓給社會是趨勢,但政府如何回讓、社會組織如何承接,是有許多具體的現實的技術問題的。首先社會本身需要發育起來,包括不同主體間如何實現有效溝通協調,都需要相對漫長的過程來訓練。目前我們已經在做兩個重要的實踐:在農村加大鄉村治理力度和在城市加大社區治理力度。
記:現在,在社區管理中一直被詬病的一個問題是社區定位不清,行政功能擠壓自治與服務功能,社區工作者疲於應付。前不久在福州召開的全國社區建設經驗交流會上,我了解到全國已有多地在探索把行政事務從社區工作中剝離,您認為社區的組織形態是否將有突破?
蔡:應該說,今后社區在制度和組織結構上都會有較大的突破,但在整個治理的有效性和機制的形成上是一個相對漫長的過程。目前這方面的探索有南京通過網格化加強社區管理、安徽銅陵通過削弱社區行政功能推動社區自治等,至於哪一種方式更好,目前尚在試點之中。另外,北京、上海把黨建的服務功能下沉到社區、包括福州的“135”社區黨建模式,都是我國在基層社會管理創新中的有益探索和實踐。我們講政府職能下沉,不是指政府的管理職能下沉,而是指服務職能下沉。社會治理需要從解決老百姓生活中的具體現實的困難入手,從改善一個社區、一個村落的生活條件和鄰裡關系入手。
記:流動人口管理服務是一直社會管理創新中亟待破解的難題。隨著城鎮化加速,這一群體的利益訴求也在發生深刻變化。您認為面對新情況,社會管理首先應該從哪些方面創新,以滿足這一群體的新期待?
蔡:流動人口管理服務的目標是要保障流動人口過上更加美好幸福生活的期待。當前,中國流動人口管理最重要的問題就是戶籍管理以及依托於戶籍管理的社會福利與保障制度。這一管理體制在中國經濟短缺時代發揮了重要的社會穩定和社會保障功能,但是隨著市場經濟發展和社會流動加劇,既有戶籍制度的弊端日益凸顯,尤其是在流動人口權益落實和社會濟護方面的矛盾與沖突日漸激烈,戶籍制度改革已是勢在必行。
由於還缺乏總體框架和具體運作程序,尤其是地區發展的不平衡,這些年流動人口的管理與服務仍處在探索階段。實際上,要制定改革的路線圖並不難,難的是現有生產力和社會管理體制能否支撐這一目標。當前的重點一是對流動人口的構成和生存狀況及其發展瓶頸做出客觀分析,並制定相應政策。二是結合行政體制改革打破傳統管理格局,梳理、落實流動人口管理與服務職能,形成科學的政策和制度。三是成立社會工作機構,將這項工作納入法治化、制度化、規范化管理中。
本文原載《海峽通訊》2013年第1期