建國以來，我國對從農村向城鎮轉移的人口的稱謂經歷了多次演變。其中，“農業轉移人口”是在近幾年的人口城鎮化進程中逐步產生的，其內涵與之前的稱謂有了一定的差別。當前，農業人口轉變為農業轉移人口的過程已經基本沒有了阻礙，但農業轉移人口轉變為城鎮居民的過程卻仍然存在許多障礙。這些障礙是我國相關制度改革滯后、農業轉移人口自我發展能力不足以及市民對其缺少足夠的包容、關心、幫助和支持等多個因素共同作用下形成的結果，要徹底消除絕非易事。因此，在我國新型城鎮化道路中，農業轉移人口市民化既是重中之重，又是難中之難。

何謂“農業轉移人口市民化”？

“農業轉移人口”稱謂的產生和使用，最早可以追溯到2009年12月召開的中央經濟工作會議：在部署2010年經濟工作的主要任務時，會議明確提出，“要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，……”。而后，“推進農業轉移人口市民化”在中共中央和國務院有關文件以及國家部分領導講話中多次出現，並已經成為我國“十二五”乃至更長一個時期積極穩妥推進城鎮化的核心任務。

要充分理解“農業轉移人口市民化”的內涵，必須首先全面認識“農業轉移人口”這個群體。從文字所包含的內容看，在“農業轉移人口”中，“農業”是指包括農、林、牧、漁在內的第一產業，與“人口”搭配反映出這一群體的身份，即為我國戶籍劃分中的農業人口﹔“轉移”體現了該群體所在地域的轉換，即由農村轉移到城鎮，且既有就地轉移，也有異地轉移﹔而“轉移人口”既包含想要從農村遷移至城鎮就業居住的農業人口，也包含在農村和城鎮之間來回流動的農業人口。從稱謂比較看，相對而言，“農業轉移人口”較為含蓄和中性，關注的重點在於農業人口從農村向城鎮轉移，進而逐步成為城鎮居民的過程﹔以“農民工”為代表的多個稱謂直接體現的是進城務工人員的身份和職業，在日常使用中始終帶有一定的歧視色彩，難以被進城務工農民坦然接受。此外，“農民工”實際上是農業剩余勞動力，即在農村勞動力中剔除從事農業生產的必要勞動力的那部分農業人口﹔而在“農業轉移人口”中，既有農業剩余勞動力，又包含農村非勞動適齡人口，其內涵要比“農民工”更加豐富。由此而言，農業轉移人口主要可分為兩類：一類是戶籍仍在農村，但已經從農村遷移到城鎮工作生活或在農村與城鎮之間流動的農業人口，另外一類則是戶籍已在城鎮，且已在城鎮工作生活的一小部分城鎮居民。前者在農業轉移人口群體中佔據了較大比重，后者則是在城市向外擴張的過程中，因為承包地、宅基地被征用，才較為被動地從農村居民轉變為城鎮居民。由於難以適應自身角色的轉變，這類人口並不能較好地融入到城鎮經濟社會的運行中。與之前在農村生產生活時相比，他們中很多人在綜合素質、價值觀念、生活方式、行為習慣等多個方面並無明顯的更新和轉變。

那麼，何謂“農業轉移人口市民化”？簡單地說，就是農業轉移人口逐步成為真正的城鎮居民，即其戶籍所在地由農村遷到城鎮。但是，很顯然，僅從戶籍所在地變動來界定農業轉移人口市民化的內涵，是很不全面的。當前，除戶籍外，農業轉移人口與城鎮居民在綜合素質、價值觀念、職業分布、生活方式、行為習慣、社會地位等多個方面都有著較大的差異。因此，農業轉移人口市民化實際上既體現了過程——農業轉移人口如何轉變為城鎮居民，又反映了結果--農業轉移人口真正轉變為城鎮居民，對農業轉移人口市民化的內涵應從以下幾個方面來加以理解：一是戶籍所在地變動，即由農村遷至城鎮﹔二是綜合素質提升，即受教育程度、道德修養、適應能力、社交能力等均得到較大的提高﹔三是價值觀念轉變，即逐漸形成市民的人生觀、世界觀、價值觀等﹔四是就業狀態趨於穩定，即非正規就業、臨時性就業的人口比例大大減少，就業逐步正規化和固定化﹔五是生活方式和行為習慣轉變，即逐漸形成現代市民的生活方式和行為習慣﹔六是社會地位不再邊緣化，即逐步被城鎮居民和城鎮社會認同和接受。換句話說，農業轉移人口市民化，就是指農村人口在經歷生產生活地域空間的轉移、戶籍身份的轉換、綜合素質的提升、市民價值觀念的形成、職業與就業狀態的轉變、生活方式與行為習慣的轉型后，真正融入城市生活，被城市居民所接受的過程和結果。

農業轉移人口市民化進程何以如此緩慢？

農業轉移人口是長久以來，在我國計劃經濟體制下形成，並在我國由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型以及完善社會主義市場經濟體制的過程中不斷壯大的一個以農民工為主體的特殊群體。從理論上講，城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，推進農業轉移人口市民化隻需順勢而為，便能十拿九穩。但是，從現實來看，我國農業轉移人口市民化進程非常緩慢：據《2011年我國農民工調查監測報告》，2011年，全國農民工總量達到25278萬人。其中，大多數人只是實現了地域空間的轉移和職業的轉變，並沒有同步獲得同等的市民待遇，實現戶籍身份的轉換、綜合素質的提升、市民價值觀念的形成、就業狀態的穩定以及生活方式與行為習慣的轉型。

為什麼會出現這樣的情況？或者說，究竟是什麼阻礙了農業轉移人口轉為城鎮居民？歸根到底，導致農業轉移人口難以順利實現市民化的最大阻礙在於農業轉移人口的資本要素稟賦不足或曰資本佔有程度不高，即他們還不能依靠自己的力量充分獲得能夠促使自己完全融入城鎮發展的物質、權利、人力和社會資本。可以肯定的是，這些資本的佔有程度與農業轉移人口市民化進程息息相關：若將農業轉移人口市民化進程分為三個環節，即順利退出農村、成功進入城鎮和真正融入城鎮，從資本與每個環節之間的關系來看，農業轉移人口的物質、人力和社會資本條件是三大環節順利進行的基礎條件，權利資本的佔有程度則主要作用於后面兩個環節。

農業轉移人口市民化面臨的資本困境是如何形成的呢？總體而言，資本困境的形成是我國相關制度改革滯后、農業轉移人口自我發展能力不足、市民對農業轉移人口缺少足夠的包容、關心、幫助和支持等多個因素共同作用下形成的結果。具體來看：

在物質資本困境方面，物質資本最直接的表現形式是收入和固定資產。因此，相應地，物質資本的佔有程度是由農業轉移人口的總收入和固定資產的擁有狀況所決定的。當前，較低水平的總收入和土地、宅基地等固定資產的弱流動性及其價值的不確定性都加重了農業轉移人口的物質資本困境，導致他們缺乏加快實現市民化的物質基礎。

在權利資本困境方面，權利資本的佔有程度主要由農業轉移人口在城鎮社會關系中得到的價值回報決定。在進入城鎮后，隻有平等獲得相應的權利資本，農業轉移人口才能在城鎮安心工作生活。當前，由於戶籍、就業、住房、社保等制度改革較為滯后，未能給予農業轉移人口理應在城鎮享有的基本生活權利、勞動權益、居住權利和公共服務權利等充分可靠的保障，導致他們逐漸陷入了權利資本困境。

在人力資本困境方面，人力資本一般表現為農業轉移人口通過教育、培訓、實踐等提升和再提升過程而獲得的知識、信息、技能和能力。人力資本的高低既影響著農業轉移人口退出農村，職業由農業轉換到非農產業的適應能力，又決定著他們進入城鎮后，在城鎮穩定就業和不斷發展，進而融入城鎮的生存能力和發展能力。當前，農業轉移人口的受教育程度普遍都不高，大多數人也沒有能力和意願對自身的人力資本進行再投資。因此，人力資本的“先天積累”和“后天形成”均不足，使得農業轉移人口的自我發展能力難以得到較大程度的提升。

在社會資本困境方面，對於農業轉移人口來說，以親緣、友緣和地緣為紐帶、業余時間基本與市民之間沒有任何交集的社會交往網絡，是他們私人關系型社會資本不足的直接表現。同時，很少有人參與主要由市民組成的各種文化體育活動協會、志願者協會、社區組織等，使得農業轉移人口的組織型資本較為貧乏。此外，側重於保護城鎮居民利益的政策設計，也導致農業轉移人口制度型社會資本的佔有程度嚴重不足。

農業轉移人口市民化的出路何在？

推進農業轉移人口市民化的根本出路在於有效化解他們在市民化進程中面臨的資本困境。但是，這些資本困境復雜多變，絕不是一朝一夕就能突破的，必須做好打持久戰的各種准備。而且，要有效化解資本困境，既需要各級政府及相關部門在戶籍、土地、社保等體制機制上大膽創新和不斷探索，又需要農業轉移人口樂於接受現代城市文明的洗禮，通過自身努力提高綜合素質、更新價值觀念和轉變行為習慣等，並主動增強與市民的交際往來，同時還需要市民敞開胸懷，包容和關心農業轉移人口，幫助和支持他們早日實現市民化目標。也就是說，推進農業轉移人口市民化是一項極其復雜的系統工程，既離不開來自政府、企業、市民的外生動力，也離不開來自農業轉移人口自身的內生動力，四者缺一不可。

根據資本困境的形成機制，資本困境的化解途徑可歸納為“增”、“賦”、“培”、“提”，即增加物質資本、賦予權利資本、培育人力資本、提升社會資本：

在增加物質資本方面，首先，必須千方百計增加農業轉移人口的總收入。農業轉移人口普遍總收入不高的主要原因在於，他們在城鎮就業的勞務收入或曰工資性收入偏低，而這部分收入往往在他們的總收入中佔據著較大比重，並且因缺乏制度的有力保障而拿不到這部分收入或隻能拿到一定比例的現象還時有發生。為此，要增加農業轉移人口的總收入，必須在不斷完善和落實最低工資標准的同時，逐步探索制定農民工人數比重較大行業的最低工資標准，並通過建立健全工資支付監控、工資保証金等制度，著力構建農民工工資支付保障體系。其次，必須加快推進以農村土地流轉制度和農村土地征用制度為核心內容的農村土地制度改革，為農業轉移人口轉移固定資產提供科學合理的制度支撐。其中，增強和確保農業轉移人口在土地流轉過程和土地征用過程中的主體地位，是促進土地資源順利轉化為農業轉移人口進城的物質資本的重要前提。同時，對於前者來說，必須堅持農業轉移人口進城不以犧牲承包地、宅基地等為代價﹔對於后者來說，必須在嚴格落實耕地保護制度的同時，配套使用多種補償方式，制定合理的補償標准，有效保障被征地農業轉移人口的切身利益。

在賦予權利資本方面，隻有不斷深化戶籍制度改革、繼續健全就業制度、全面完善社會保障制度，才能保障農業轉移人口在城鎮工作生活時理應享有的各種基本權益。對於改革戶籍制度來說，一方面，落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件的政策既是戶籍制度改革的突破口，也是避免農業轉移人口更多向特大城市和大城市集中的重要手段。需要指出的是，在放寬落戶條件、降低落戶門檻的同時，中小城市和小城鎮必須著力增強產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚等功能，加快提升經濟承載能力和社會承載能力。另一方面，逐步破除戶籍制度對社會福利分配的束縛既是戶籍制度改革的必然要求，也是獲得更多改革“紅利”的關鍵之舉。對於健全就業制度來說，既需要建立統一、規范的人力資源市場，又需要出台更多針對農業轉移人口的就業促進政策，還需要進一步加強政府監管，徹底消除招工歧視、招工詐騙、非法招工等行為，切實保障農業轉移人口的合法勞動權益。對於完善社會保障制度來說，必須逐步將農業轉移人口納入所在城鎮的養老保險、醫療保險、最低生活保障和住房保障體系等社保覆蓋范圍，為農業轉移人口的生存和發展提供堅實可靠的社會保障。

在培育人力資本方面，對於已經進入城鎮務工經商的農業轉移人口，讓他們充分認識到人力資本的“后天形成”對其在城鎮更好地生存和發展的促進作用是首要任務，這需要政府和企業的共同刺激：政府必須加強宣傳，引導農業轉移人口尤其是其中的新生代農民工認識到僅靠出賣體力勞動獲得收入的發展局限性，使其逐步明白增加人力資本存量對於實現市民化的必要性﹔企業必須通過強化培訓、制定培訓激勵政策等，讓農民工認識到獲得並提升職業技能對於實現市民化的重要性。其次，必須通過建立健全培訓體系、豐富培訓內容、加大培訓投入、提高培訓質量等舉措，逐步構建起農民工職業培訓的長效機制。當然，這也離不開政府和企業的共同努力。再者，在政府引導和企業安排下，農業轉移人口必須逐漸形成人力資本投資的良好意識，養成主動提升個人文化素質和職業技術知識水平的學習習慣，並加強對企業用工需求情況和工作技能要求的了解，有的放矢地選擇和參加教育培訓活動。對於還未進入城鎮的潛在農業轉移人口，則需要在農村義務教育的水平提升和環境改善等方面再接再厲，為其人力資本的“先天積累”創造更多更好的學習條件。

在提升社會資本方面，第一，對於農業轉移人口來說，必須進一步轉變價值觀念和行為習慣，在工作和日常生活中，主動與同事、鄰居等進行交流和來往，以此結交更多的市民朋友，推動自身的社會交往網絡向更高層次和更大范圍拓展。第二，對於政府來說，應依托培訓，積極幫助農業轉移人口增強社會交際能力，並可考慮通過開展社區聯誼會、一對一結對幫扶活動等形式為他們提供與市民交往的平台。在農業轉移人口較為集中的社區和街道，也可考慮成立專門為他們提供服務和咨詢的組織，如農民工職業介紹與技能培訓服務中心、農民工信息交流中心、農民工法律援助中心、農民工互助會等。同時，還可考慮為農業轉移人口搭建參與城市建設和發展的平台，逐漸培養起他們的城市主人翁意識。第三，對市民來說，必須充分認識到農業轉移人口為當地建設和發展做出的貢獻和犧牲以及農業轉移人口市民化的必然性和重要意義，自覺轉變觀念，消除心中對他們的偏見、排斥、歧視和不滿，採取包容、理解的態度，幫助和支持他們早日真正成為當地的一份子。