建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。黨的十八大報告首次將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一道作為現代化建設“五位一體”總體布局的重要組成部分進行闡述和部署，進一步昭示了我們黨加強生態文明建設的意志和決心，也為我們描繪了建設美麗中國的美好畫卷。開展資源環境審計，及時發現和揭示資源環境可能存在的重大問題和隱患，防范資源環境風險，保障國家資源環境安全，促進生態文明建設是審計機關義不容辭的職責。本文試從必要性和著力點兩個方面探討審計機關在生態文明建設中應有的作用。

一、審計機關應當在生態文明建設中積極發揮作用

（一）促進生態文明建設是審計機關的法定職責

1. 2006年修改后的《中華人民共和國審計法》在闡明立法宗旨時，將原來的“保障國民經濟健康發展”的表述，改為“保障國民經濟和社會健康發展”。改革開放三十多年的實踐已經証明，如果經濟和社會建設偏離資源節約型、環境友好型的發展路徑，忽視生態文明建設，必然是不可持續、不健康的模式。也就是說，國民經濟和社會的健康發展，與生態文明建設並行不悖，是其中應有之意。

2.《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》，以及《排污費征收使用管理條例》等法律法規，都對審計機關履行有關專項資金的審計監督職責進行了規定。

3. 中央兩辦《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》要求，經濟責任審計中應當關注“與領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的經濟效益、社會效益和環境效益情況”。

4.《中華人民共和國國家審計准則》規定：“審計機關的主要工作目標是通過監督被審計單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性，……效益性是指財政收支、財務收支以及有關經濟活動實現的經濟效益、社會效益和環境效益”。

5.《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》與《審計署關於加強資源環境審計工作的意見》分別從總體規劃和具體要求兩個層面對資源環境審計作出部署、提出要求。

依法審計是審計工作的基本原則，上述法規規章規定審計工作應當把資源環境專項資金、環境效益作為審計監督的重要內容，因此，審計機關需要關注環境效益，促進生態文明建設。

（二）審計機關在促進生態文明建設方面可以發揮獨特作用

1. 具有超脫的獨立地位。審計機關依法獨立履行監督財政收支、財務收支真實、合法和效益的職責。地方審計機關實行雙重領導體制，對本級人民政府和上一級審計機關負責並報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主。審計法等法律法規從機構人員、經費、執法權限、妨礙審計工作的法律責任等方面，全面保障審計機關依法獨立行使審計監督權。審計機關的獨立地位可以保障審計機關和審計人員能夠客觀公正地反映生態文明建設方面存在的問題，並提出改進建議。

2. 具有獨特的職業視角和工作方法。審計機關以推進法治、維護民生、推動改革、促進發展作為工作的出發點和落腳點，秉承責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻的審計人員核心價值觀，形成了善於探尋真相、勇於提出質疑的職業特點﹔工作中靈活運用審計調查、專項審計、跟蹤審計、同級審、上審下以及全國性審計等方式方法，有效整合審計資源，以實現審計目的﹔針對發現問題，審計機關注重從政策法規、體制機制制度層面進行歸納分析，提出改進建議，在完善國家治理方面發揮“免疫系統”作用。

3. 具有公開透明問責的工作特點。不論是面對審計對象的審計公示、征求審計意見、組織審計聽証，還是內部的審計文書在OA（審計辦公系統）傳輸、審計發現重要問題會議集體討論決定，以及向人大報告審計工作情況、公告審計結果、移送違法違規違紀案件線索等，都體現出審計機關依法公正的職業作為和公開透明問責的工作特點。

二、審計機關促進生態文明建設的著力點

首先，在工作部署上，應樹立責任意識。黨的十八大做出了建設生態文明的戰略部署，作為以“圍繞中心、服務大局”為工作方針的審計機關，應當“以對歷史和子孫后代高度負責的態度，加大資源環境審計力度”，服務生態文明建設。同時，在具體工作安排上，要積極探索、循序漸進、穩步推動、突出重點，不能急於求成、面面俱到。比如，可以從資源環保專項資金切入，從資源環保建設項目的專項審計調查或跟蹤審計入手，由易到難，逐步積累經驗，漸次推開。

其次，在項目實施上，要體現融入意識。所有專業審計類別都要將促進生態文明建設的內容融入審計工作方案，體現在審計內容之中。

1.財政審計要著重檢查預算執行中有無截留、挪用、滯撥涉及資源能源、環境保護的專項資金，生態工程項目地方政府配套資金是否到位﹔在下級政府和開發區的財政決算審計中，應關注有無安排“兩高一資”反彈項目，有無違規減免返土地出讓金、無証開採等現象。

2.金融審計要關注銀行貸款的投向及用途，反映“綠色信貸”政策執行情況，揭露違背國家環保和產業政策，支持“兩高一剩”行業等問題。

3.企業審計須關注企業執行國家資源環保政策法規情況和環境保護資金投入與使用效果，環境風險防控體系建設情況，以及其污染防治設施建設與運行效果，揭露其在生產經營過程中高耗能、高污染和破壞生態環境，或選擇披露環保正面信息、隱瞞負面信息的“漂綠”行為等問題，促進落實企業資源環保主體責任，實現“三廢”的減量化、資源化和無害化，推行清潔生產、節能生產。

4.農業審計反映防治農村面源污染、促進農業節能減排項目實施方面存在的問題，要關注有關測土配方施肥、高效低毒低殘留農藥使用、生物技術防治病虫害、畜禽標准化規模養殖場（小區）實施廢棄物資源化利用、農村沼氣等農村環境綜合整治工程的實施情況。檢查農村環境連片整治示范工程建設、農村飲水安全工程和“千村示范、萬村提升”建設等生態示范創建活動開展情況。同時，要關注國家實施農村環境綜合整治“以獎促治”政策、農村林權制度改革等政策執行情況。

5.投資審計應揭示建設項目違反國家產業政策、環保設施不到位、浪費資源等問題，檢查建設項目是否通過環境影響評價，建設項目中防治污染的設施是否與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，即是否執行“三同時”制度﹔防治污染減排項目建設運營情況。

6.經濟責任審計要關注主體功能區規劃實施、節能減排政策執行情況，從總體上分析區域生產力布局與資源環境承載能力是否適應。重點揭露被審計對象決策失誤、管理不力等履職不當行為造成的資源環境問題。監督污水、垃圾處理設施，以及污染源自動監控系統等環保基礎設施建設是否到位﹔節能減排指標是否完成，行政區劃界斷面水質達標情況﹔淘汰電力、鋼鐵、水泥、造紙等落后產能和淘汰“黃標車”等老舊機動車指標任務完成情況，以及推進資源價格改革、排污權有償使用和交易試點等體制機制改革情況。

7.對環保、土地礦產、林業、水利、水務、農業、畜牧、發改、工信、價格、交通車輛管理等具有資源能源、環境保護工作職能的部門、單位進行預算執行或其他財政財務收支審計時，要著重檢查資源環保專項資金管理使用、有關建設項目投資運營情況，以及相關資源環保管理監督職能發揮情況。

8.其他常規審計，注意審查落實中央“八項規定”，壓縮會議費、“三公”經費，實行無紙化辦公，節約水、電、燃油、燃氣、辦公打印耗材，及時報廢、淘汰環保不達標、油耗高車輛，購置辦公設備是否採購高效節能節水環保產品，實行綠色政府採購等情況，督促被審計單位從點滴入手增強節約和環保意識，建設環保型、節約型機關、單位。

9.將環境效益審計融入投資、企業、經濟責任審計等上述各個審計項目內容之中，促進實現經濟效益、社會效益、環境和生態效益有機統一，促進實現有速度、高質量、高效益、可持續發展。

第三，在審計理念上，須樹立宏觀意識。從資源環境資金的收支和效益審計入手，關注資源環境法律法規和節約資源、保護環境基本國策的貫徹落實情況、資源利用和環境保護活動的效益情況。著力從經濟發展需求與資源環境約束角度進行研究，加大從體制機制制度層面揭示問題、分析原因和提出建議的力度，揭示體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，促進深化改革和制度創新。

第四，在組織方式上，要有整合意識。針對水流域和大氣等環境污染具有跨行政區域的特點，以及有些生態治理項目涉及眾多省市（如三北防護林工程）的情況，應以上下“一盤棋”的思路整合審計資源，靈活運用上審下、同級審、聯合審計、合作審計等方式組織開展資源環境審計。針對多數審計人員在資源環保領域知識欠缺的實際，一方面採取聯系會議、聯席會議、參與審計工作小組等形式，與環保等專業部門積極合作，另一方面採取聘請專家、專業鑒定等方法提供相應技術咨詢，以破解專業知識和人才匱乏難題。注意發揮內部審計和社會審計的獨特作用，積極吸納具有資源環保審計經驗人員參與審計項目，並分別從指導監督或報告核查等渠道支持其獨立開展資源環保審計，努力形成促進生態文明建設的大審計格局。

第五，在技術手段上，要有創新意識。圍繞資源環保審計大力開展計算機審計，在掌握財務數據的同時，更加重視業務數據的收集和分析。如在某火電企業節能減排審計時，審計人員利用採集的環保在線監測數據、原煤化驗數據等業務數據進行比對，編制計算機查詢語句分析判斷，發現該企業通過少計硫含量、虛報石灰石投量等方式偷排污染物，並漏繳排污費400多萬元的問題。在構建國家電子審計體系的基礎上，在資源環保審計經過一定的實踐積累的前提下，探索與環保等部門的實時監測系統進行聯網，開展實時聯網審計，變事后監督為事中、事前審計，更積極地發揮審計“免疫系統”功能。另外，在資源環保審計中，還應探索協調國土資源等部門，積極運用全國國土資源實時遙感監測和綜合檢測平台、北斗衛星導航系統（CNSS）或GPS等技術手段，揭示土地、礦產等方面違法行為。

第六，在保障措施上，要有配合意識。資源環境審計是集環境經濟、環境管理、環境醫學、環境法學、社會學、統計學、工程學等多學科理論的一門新興邊緣學科，要搞好這項工作需要在培訓、人才引進、完善法規、審計理論研究、項目計劃安排等諸多方面採取傾斜性的保障措施，努力形成全方位配合、積極推進的工作態勢。

生態文明建設是全面建成小康社會的重要組成部分，也是實現科學發展、推動經濟發展方式轉變的具體體現，相信審計機關在建設美麗中國的宏偉事業中一定會發揮出應有作用。

主要參考文獻：

1. 劉家義，《深入貫徹落實黨的十八大精神，全力做好新時期審計工作》

2. 《審計署關於加強資源環境審計工作的意見》

3. 曹晟 王洪勇 蔣勇智《火電企業節能減排審計方法》，《中國審計》2011.3