中央財經大學財經研究院院長王雍君做客人民網（資料圖）
人民網北京12月16日電 （萬鵬）中央城鎮化工作會議12月12日至13日在京舉行。會議指出，城鎮化是現代化的必由之路。建立多元可持續的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化挂鉤機制。就此，記者採訪了中央財經大學財經研究院院長王雍君。
王雍君談到，從中長期看，正在逐步啟動的新型城鎮化進程將為各級政府帶來難得的財政機遇，包括稅收增加和以更低成本向更多人口提供更充分的服務。但在這些機遇轉化為現實之前，各級政府應著手推動四項重大的財政調整，以應對城鎮化帶來的財政挑戰。
首先是建設多元化的、更有效的財政融資體系，以解決城鎮化的關鍵問題—資金。王雍君認為，稅收融資仍舊重要，但稅收之外的其他財政融資方式的重要性日益增加。應優化考慮公共收費。對收益和成本可以清晰識別的公共設施和服務，包括道路、港口、橋梁、供水排水、垃圾處理以及各種導致污染的行為，應精心設計合理的公共收費機制。城鎮化進程中，隨著受益者數目不斷增加、公共設施與服務被日益密集地使用，受益者付費的潛力越來越大。排在第二位的是稅收。接下來應考慮允許地方政府發行長期債券籌集資金，這進一步涉及《預算法》的修訂、制定《地方債務管理法》以及其他調整措施，包括加強債券市場和債券評級機構建設。因為多數情況下，地方政府並沒有穩定和充足的稅收與收費來支持其發債。地方債務模式需要從間接融資（向銀行借款和中央代發）模式為主導，轉向以資本市場為主導的直接融資模式轉變。各級政府還需要改進和加強各種形式的公私合作融資模式，包括BOT（建設-運營-移交），將政府財政融資與民間資本和外資結合起來。土地財政模式亦需深度改革，盡快採用基金模式運作。
王雍君指出，接下來需要對政府間財政關系進行深度調整。應將地方事務的決策權和資源充分下放給地方政府和基層政府，使其能夠因地制宜地制定財政決策。上級政府的財政管制措施，隻應限於國家政策目標以及具有大范圍外部性的地方事項。后者的例子包括大江大河的治理和地方承擔的某些環保項目（比如治理沙塵暴）。城鎮化極大地增強了城市管理的重要性和復雜性，客觀上要求將事權和支出責任大幅下放給最貼近民眾的基層政府和社區。集權化管理變得越來越過時和無效。高層政府及其直屬部門的角色需要重新塑造，重點是轉向制定最低服務標准以及監管標准的實施。為配合事權和支出責任大幅下沉，現行的集權型轉移支付體制應逐步轉向分權型，這可以通過“壓專項、擴一般、公式化、直接測算到基層”的調整來實現。一般（財力）性轉移支付應由中央和省區兩級政府，按照以標准收入、標准支出和標准財政差額為基礎的公式，及時分配到基層政府。這樣的體制在技術上完全可行，其效果將好於“三級財政”的構想，也好於省直管縣體制。城鎮化進程也強化地方稅建設的重要性。應在擴大范圍、將生產環節征稅改為零售環節征稅的基礎上，致力將消費稅打造為地方主體稅種﹔至少從近期看，房地產稅改革應基於受益稅的定位、而非財產稅的定位，否則極有可能走入誤區。
王雍君認為，第三項財政調整涉及預算制度。這項調整特別重要，地方政府必須有充分的預算自主性，這意味著教育等重點支出的不良挂鉤機制盡快取消，這也是十八屆三中全會《決定》的明確要求。基數法、與GDP和財政收支增幅挂鉤等做法的結合，導致了嚴重的預算僵化和碎片化，導致地方政府無法靈活應對城鎮化進程中日益涌現的各種困難和挑戰。這項調整雖然重要但並不充分。借鑒國際經驗，各級政府必須發展一套概念明確、思路清晰、操作性強的資本預算框架，從便從根本上克服長期以來“重投資、輕維護”的局面。需要在某種程度上以適當方式，將績效導向融入預算制度建設。這些調整應與推動中期滾動預算（嚴格地講應稱為中期基礎預算或中期支出框架）的努力結合起來。現行的部門預算分類—基本預算與項目預算—因概念不清導致管理混亂，亟需換為國際上廣泛採用的經常性預算和資本預算模式。無論一般預算（現行體制下被不適當地稱為“公共預算”）還是基金預算，均應按經常性預算和資本預算兩個類別申報、審查、執行和控制。城鎮化進一步突出了預算在政府施政中的特殊重要性，也極大增強了其復雜性和管理難度，特別是在投資項目（資本支出）方面。因此，其他調整措施必須跟上，包括強化和改進人大、審計部門的預算審查與監督。預算准備和審查需要的時間必須延長。行政部門准備預算的時間應逐步延長至10個月，人大審查預算的時間應逐步延長至4個月。
最后，王雍君強調，第四項財政調整是建設財政風險預警與管理系統。目前的系統支離破碎，無法妥善應對伴隨城鎮化進程而來的種種財政風險。各級政府均應定期披露財政風險報告，量化主要的財政風險，以利及時識別和應對風險。
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