陳少強:為財政轉移支付改革定調

　　自1994年分稅制改革以來，財政轉移支付（包括一般性轉移支付和專項轉移支付）改革的討論由來已久，但如何推動這項改革長期以來一直成為現實難題。在黨的十八屆三中全會改革藍圖中，財政轉移支付改革終於浮出水面。

　　關於一般性轉移支付改革，社會上是有不同意見，爭論焦點為是否需要增加一般性轉移支付的規模，具體分為“保留派”和“增加派”。“保留派”希望維持現狀，認為國家應該放水養魚，讓東部地區先富起來，並通過產業轉移方式帶動中西部地區，其核心觀點是通過市場手段縮小地區差異。“增加派”則認為，我國地區差異明顯，中西部地區財力明顯不足，需要通過增加一般性轉移支付規模來解決其運行和發展中的問題。2012年中央對地方一般性轉移支付規模佔轉移支付總規模的比重隻有53.3%，比世界上大多數國家都低，增加一般性轉移支付規模有很大的空間。“保留派”和“增加派”的差別在於，是通過市場方式還是政府行政手段方式解決地區間差異問題。

　　應該說，二者並不矛盾，市場化是解決區域差異的根本方向，但它要以地區間基本公共服務均等化為前提。沒有地區間均等化的公共服務，市場要素不會輕易向落后地區流動。在此期間，國家有必要“抽肥補瘦”，增加對欠發達地區、民族地區、邊疆地區等的一般性轉移支付規模和比例，以促進地區間財力均衡。“十二五”乃至今后一段較長時期，經濟和財政收入增幅有限，通過增加一般性轉移支付規模也是一個長期的過程。為此，十八屆三中全會提出要“完善一般性轉移支付增長機制，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。中央出台增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。”

　　在財政轉移支付規模一定的情況下，增加一般性轉移性支付的規模和比重，意味著相應減少專項轉移支付的規模和比重，這就涉及到財政專項轉移支付改革的發展方向。對此，十八屆三中全會給出的答案是“控制、清理、整合、規范”。

　　“控制”就是控制財政專項轉移支付的規模和種類。當前，財政專項資金散、小、亂的現象普遍。應該說，分散設立財政專項轉移支付的阻力最小：政府各部門希望通過財政專項轉移支付來推動原有的工作，一些新的政府部門希望通過設立專項開展新的業務，企業也希望通過轉移支付資金帶動企業和相關產業的發展，不少居民也的確從財政專項轉移支付資金中獲利。從微觀來看，分散設立財政專項轉移支付容易得到大家的支持，能夠各方共贏。但從宏觀來看，財政專項轉移支付種類多、分散使用，資金使用效率不高，甚至滋生腐敗，出現“合成謬誤”。而且，財政專項轉移支付涉及眾多的政府部門、企業甚至居民個人的利益，既得的利益格局已經形成，某些利益格局甚至出現強化態勢，過快削減財政專項規模勢必遭到多方強烈反對。更何況，財政專項轉移支付在促進產業發展、保障和改善民生、促進生態環境改善以及實現政府其他特定目標方面發揮重要作用，其所釋放的正能量仍是主流。因此，十八屆三中全會明智地提出要“嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項”。

　　“清理”是對完成歷史使命、市場可以替代、規模太小以及多年結余的財政專項資金進行清理，對相應的要求政策配套也予以清理。一些財政專項資金在歷史上發揮過積極作用，但隨著經濟和社會形勢的變化，其歷史使命已經完成，無需再保留。十八屆三中全會要求“逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套”，以減少中央財政專項資金的碎片化、重復化的傾向。

　　“整合”是指對用途相似、性質相同的專項轉移支付進行整合，減少專項轉移支付的項目，統籌資金使用。整合財政專項轉移支付的目的是強化和統一財政職能，最大限度地發揮財政轉移支付資金的分配和使用效果。

　　“規范”有三層涵義。一是嚴格規范新設專項轉移支付項目，從源頭上控制專項轉移支付數額。二是對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付。三是規范制度，保障財政專項轉移支付管理的公開、公平、科學、合理和有效。

　　作者系財政部財政科學研究所研究員