執政能力提升的“生態”路徑

黨的十八大召開以來，有關生態文明建設的議題在社會各界保持著極高的關注度。作為黨的建設的研究者，我們關注以下一些問題：在地區發展模式的抉擇中，執政黨起到了怎樣的作用？地方黨委的發展理念、執政理念有何變化？如何在生態文明建設中提升黨的執政能力？帶著上述問題，筆者跟隨中央黨校黨建教研部課題組到地方進行調研，其中在全國百強縣、江蘇省首個國家生態縣——南京市高淳區的調研讓人印象深刻，特別是在如何提升黨的執政能力方面給我們諸多啟示。

地方黨委發展理念的轉變

高淳位於江蘇省最西南端的蘇皖交界處，2013年2月撤縣設區，區域總面積802平方公裡，總人口43萬，轄1個省級經濟開發區、8個鎮、134個村（社區）。上世紀八十年代末以來，蘇南地區憑借鄉鎮企業的迅速發展，開創了令世人矚目的“蘇南模式”，而高淳卻由於地處偏遠、交通不便，沒有走上和蘇南其他地區類似的快速工業化道路。

發展是黨執政興國的第一要務，如何快速提高發展的速度和質量，是我國絕大多數地區黨委政府關注的首要問題。在地方層級的權力結構中，黨委的權威大於政府，因此在我國的現實邏輯中，地方黨委的發展理念往往決定著一個地區的發展模式。隨著幾十年的發展，“蘇南模式”在顯現巨大成效的同時，也暴露出許多潛在的問題，例如如何保持經濟發展的可持續性，如何走出“先污染后治理”的困局等等。高淳要取得快速發展，有兩條路徑：一是沿襲“蘇南模式”，走快速工業化的道路﹔二是因地制宜，走適合本地區區情的新的發展道路。事實上，高淳黨委在上述兩條路徑上都進行了探索。

為改變貧窮落后的面貌，高淳於上世紀80年代末興建了大批工業企業，其中有一批高能耗、高污染、低效益的企業選址在高淳境內最主要的湖泊——固城湖周圍。然而，這批企業的發展並沒有帶來群眾經濟利益的顯著增長，相反，上世紀90年代中期，作為高淳70％以上人口飲用水水源區的固城湖水質嚴重富營養化，並威脅著高淳的飲水安全。在這樣的背景下，高淳黨委選擇了以生態文明建設為核心的發展道路，關停並轉了固城湖周邊的工廠，於2003年提出“生態立縣”的發展戰略，並提出要正確處理“快與慢、富與強、得與舍、美與善”四個辯証統一關系。

“生態立縣”戰略反映的是一個地區黨委發展模式理念的轉變。在我國三十多年的經濟發展中，以GDP增長為目標的晉升錦標賽機制全面激活了地方發展經濟的動力，使地方黨委政府熱衷於“短平快”的速度型發展方式，而對見效慢的項目較少關心，對在短期內隻見投入、不見收益的生態環境保護更是缺乏動力。更有甚者，一些地區不惜以資源的過度消耗和環境的污染為代價來換取經濟的快速增長。高淳發展理念的轉變在很大程度上來源於環境污染的形勢倒逼和該地區在生態環境上的先天優勢。在經濟社會的發展進程中，群眾對於經濟持續發展、生態環境良好的訴求在不斷加強，如何回應群眾的種種合理訴求，都要求地方黨委轉變傳統的發展思維和理念，用更加長遠的眼光理性審視本地區的發展模式。

從理念到制度的轉化

從理念到制度，是發展模式落地實施的重要一環。十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》用900多字闡述生態文明體制建設，首次系統闡釋了生態文明制度體系，提出要用制度保護生態環境。應當說，生態文明制度作為全面深化改革的一部分，不只是生態文明建設本身的需要，也是用制度保障經濟社會可持續發展的需要。

地方黨委要將生態文明建設的理念落實到制度上，最為可行和管用的策略即是改革對干部的政績考核制度。對黨員干部進行考核是黨管干部的重要手段，黨委制定的干部考核辦法往往是干部行為的指揮棒，對干部的施政方向有著重要影響。改革干部政績考核制度的思路也一直為中央所倡導。習近平在2013年全國組織工作會議上提出要改進考核方法手段，“再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了。”《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出取消對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣的GDP考核，“完善發展成果考核評價體系,糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向,加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重”。在實踐上，中組部於2013年底出台《關於改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，從具體操作層面要求各地樹立正確的考核導向。

自2009年起，高淳全面取消了GDP考核指標﹔2011年起，高淳對下轄鄉鎮實行科學發展差別化考核。高淳的差別化考核圍繞生態文明建設，把生態文明建設放在首位，在考核的指標體系中突出“環保優先”的發展理念，並根據各鎮不同的資源特色和發展基礎制定了不同的考核指標或給相同的考核指標設置了不同的權重。比如給一些鎮增加了農業的分值，增加旅游業單項的考核，突出特色經濟的發展。

這種考核方式無疑契合了讓各鎮最大限度因地制宜的原則，也因此調動起了鄉鎮干部立足生態謀發展的積極性和主動性。在調研中，高淳組織部門的同志認為，生態文明建設是一項系統工程，涉及方方面面，人是第一位的，需要有相應的干部制度配套。實行差別化考核是手段，不是目的。生態文明建設是綱，差別化考核是目，綱舉才能目張。

從高淳的做法可以看到的是，差別化考核對生態文明建設和促進地區的科學發展有著重要的促進意義。我國地域遼闊，各地的地理環境、資源稟賦和產業特色都不盡相同。用一套考核辦法衡量所有地區，在一定程度上忽視了地區之間自然條件、發展基礎、產業結構等方面的客觀差異，可能造成一些地區產業構成的不合理和資源能源利用的低效率。而在一些基礎的共性指標考核基礎上，增設符合地區特點的考核指標，能夠使各地立足本地區資源環境承載能力，明確符合自身實際的發展思路，科學而充分地發掘出地區的發展潛力。2010年12月21日，國務院出台《全國主體功能區規劃》，將我國的國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，差別化考核即符合了國土空間優化開發的思路。未來十幾年，我國將面臨工業化和城鎮化的加速推進，黨如何在自身權力范圍之內用制度來保障各地區的合理有序發展，科學的干部考核制度應是重中之重。

釋放生態文明建設的制度紅利

習近平同志對生態文明建設有一段論述：“既要金山銀山，又要綠水青山。寧可要綠水青山，不要金山銀山。因為綠水青山就是金山銀山。”這段話蘊含以下幾層意思：經濟發展和生態環境的保護都非常重要，殷實富裕但生態退化不行，山清水秀但貧窮落后也不行，在二者發生沖突時應著重考慮維護良好的生態環境，綠水青山同樣也能產生巨大的經濟效益。

我國正處於並將長期處於社會主義初級階段，大力發展經濟、提高人民群眾生活水平是黨和國家面臨的重要任務。黨章規定，黨的各項工作都要把有利於發展社會主義社會的生產力，有利於增強社會主義國家的綜合國力，有利於提高人民的生活水平，作為總的出發點和檢驗標准。因此，黨對生態文明建設的部署並未單純從生態環境保護本身出發，而是強調要把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，用生態文明建設來推進經濟社會的全方面發展，通過建設美麗中國最終實現中華民族的永續發展。在這樣的邏輯下，生態文明建設能夠釋放出什麼樣的、多大的制度紅利就顯得尤為重要。這種制度紅利的釋放也是體現黨的執政能力的重要渠道。

高淳的做法是，將良好的生態環境作為黨和政府提供的具有戰略資本意義的公共物品加以經營，以此釋放經濟效益和社會效益，增進民生福祉。為此，高淳選擇把發展綠色產業作為最核心的支撐，構建以綠色增長為動力的現代產業體系，集中力量培育壯大創新型生態型經濟。例如，高淳在下轄椏溪鎮建設“國際慢城”，發展生態旅游﹔發展生態農業，打造了“固城湖螃蟹”等知名農產品品牌。這些措施帶來了高淳經濟的高增長，近三年來，高淳地區生產總值增長72%、達到418億元，公共財政預算收入增長89%、達到25.52億元，農民人均純收入增長50%，2013年高淳的綜合實力在“全國百強縣”行列中實現了位次前移。在財政充盈的基礎上，高淳著手推進社會的全方面發展，在城鄉醫療服務、民生實事工程、社會保障建設、增進公眾安全感等方面都投入了大量財力。在這個過程中，生態文明建設進一步得到了群眾的認可，地方黨委政府的認同度得以提升。

至此，高淳“生態立縣”的執政理念形成了正向反饋的閉環：把黨的生態理念轉化切切實實的制度，產生全社會受益的制度紅利，制度紅利反過來進一步強化生態理念。在這種從理念到制度再到制度紅利的循環中，地方黨委的執政能力得到了提升，黨能夠提出和運用正確的路線方針、採取科學的領導制度和領導方式，來更好地實現最廣大人民的根本利益。無疑，這種執政能力的提升將構成保障黨長期執政的重要基礎。