在信訪工作中貫徹黨的群眾路線

毋庸置疑，社會穩定是執政黨所要追求的重要執政目標。1989年，鄧小平曾指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什麼都搞不成，已經取得的成果也會丟掉。”然而，在對穩定的追求中，我國出現了為求一時之穩、把維穩與維護群眾利益對立起來等問題。這些問題集中、突出地體現在了信訪工作中，上訪群眾被截留遣送、被拘留、“被神經病”等情況時有發生。日前，某省被爆用紅頭文件的形式在多地建立“非正常上訪訓誡教育中心”，對非正常上訪人員進行24小時不間斷的訓誡、警告和勸導教育，即是又一例証。

信訪工作的亂象，應當說根源於社會轉型期人民群眾復雜多樣的利益訴求與黨委政府回應群眾利益訴求能力之間的矛盾。為妥善回應來自信訪渠道的群眾利益訴求，做好信訪工作，2005年我國修訂的《信訪條例》規定，各級人民政府應當建立健全信訪工作責任制，並將信訪工作績效納入公務員考核體系，對信訪工作中的失職、瀆職行為追究有關責任人員的責任。自此，信訪工作作為維穩的重要措施，通過行政發包的方式自上而下層層分解到各級政權組織，被正式納入到壓力型體制中。由於信訪工作績效被納入到黨政干部政績考核體系並在各級都進行地區間“非正常上訪”人次數排名，許多地區對越級進京上訪實行“一票否決制”，訪民“非正常上訪”與黨政領導的升遷建立了直接關聯，各地對信訪工作的重視程度得到了大幅提升。但另一方面，在這樣的制度背景下，採取各種“非常”手段、“花錢買平安”也就屢見不鮮。

那麼，如何將信訪工作納入正常、科學的軌道？如何開展好信訪工作，使其能夠最大程度保障權益、化解矛盾，發揮社會減壓器的作用？就此，筆者近日在河南省焦作市進行了調研。焦作是國務院批准的首批資源枯竭城市，在資源枯竭、亟需轉型的背景下，涉及勞動保障、環境污染、安全事故、農村土地征用、城鎮房屋拆遷等領域的糾紛層出不窮。近年來，隨著鄭焦城際鐵路、南水北調等重大項目的實施，一些涉及群體利益的矛盾大量涌現，並集中地通過信訪渠道反映出來。調研時，焦作信訪部門的同志給出了一個數據： 2012年以來，焦作僅因非法融資問題來市集體上訪的群眾就達到113批7022人次。

為了應對信訪壓力，維護社會穩定，焦作的基本做法是跳出簡單維穩的思維來做信訪工作，從群眾工作的視角入手，把信訪工作融入群眾工作之中。為明確對信訪工作的定位，焦作提出了“信訪是民生、信訪是政治、信訪是發展、信訪是責任、信訪是能力、信訪是資源”的觀點。在這種思想指導下，焦作規范了領導接訪制度，讓主要市級領導帶頭到市信訪服務大廳會議室接待群眾來訪，規定其他工作都要給領導干部接訪工作“讓路”，以此暢通群眾的上訪渠道。2012年，焦作出台《市級黨政實職領導干部輪流值班接待群眾來訪制度》等文件。按照文件規定，市委和市政府主要領導每季度至少安排1天時間接待群眾來訪，縣、市、區黨政主要領導每月至少分別安排1天時間接待群眾來訪，各縣、市、區要確保每個工作日都有1名縣級黨政領導干部在信訪部門群眾來訪接待場所定點接訪，鄉鎮、街道的領導干部要隨時接待群眾來訪。為了提高領導干部解決群眾問題的效率，焦作還根據階段性工作需要，針對一些歷時較長、案情復雜、牽涉面廣的積案，抽調住建、人社、規劃等部門人員入駐群眾來訪接待大廳，以便接訪領導及時召集有關部門協商會審解決信訪問題。領導接訪制度降低了焦作的越級上訪數量，也使群眾的利益表達渠道更加暢通。調研時，筆者經過焦作市委市政府大樓，看見有群眾通過靜坐、打條幅的方式進行集體上訪，然而，兩小時后，群眾自行散去，頗有些秩序井然的意味。信訪部門同志告訴筆者，這類情況在焦作並不少見。因為有了暢通的上訪渠道，變信訪工作的“堵”為“疏”，群眾的利益訴求能夠盡快得到回應，上訪成為群眾表達訴求和情緒的方式之一，有效降低了釀成群體性事件的幾率。

源頭預防是焦作信訪工作的另一特色。焦作出台了《關於對涉及群眾利益的重大決策事項進行信訪評估的意見》，其中規定，凡是直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發社會不穩定問題的重大決策事項，黨政機關做出決策前都要進行社會穩定風險評估。以某膠體鉛酸蓄電池公司的項目引進為例，為了回應項目選址附近群眾關於環境污染的擔憂，避免項目落地后引發不穩定因素，焦作組織項目地址兩公裡以內的36名村民代表參加公眾參與聽証會，河南省環境保護廳等26個職能部門以及第三方環評單位參會。通過聽証，群眾對項目具體情況有了進一步了解，打消了疑慮，同意該項目落地。目前，該項目已經開始動工建設，因項目建設而引發的信訪問題也得以避免。此外，焦作還建立了預警報告工作制度，根據信訪發展態勢，研究信訪規律，對於苗頭性、普遍性的問題，提前拿出預警報告。例如，2012年焦作信訪部門向市領導提交關於拖欠農民工資問題集體上訪多發的預警報告，建議建立農民工工資支付長效機制，最終推行“農民工工資卡”，實現了農民工工資每月通過銀行卡直接發放，降低了農民工因工資拖欠而引起的上訪。

建立上訪問題解決后的事后處理機制是減少案件后續隱患的重要措施。為了讓上訪群眾認可、接受處理結果，避免重復訪、纏訪、鬧訪，焦作建立了“三步走”終結了斷機制，即是在辦理程序中引入公論評議，在復查程序中引入質詢聽証，在復核程序中引入專家評判。在一些上訪案件中，通過邀請社會公信力強的人大代表、政協委員、媒體記者、資深律師等參加對案件處理的聽証，促進上訪群眾從內心認同黨委政府對案件的終結意見。

焦作的上述做法體現了在信訪工作中貫穿群眾路線、用群眾工作統攬信訪工作的重要性：隻有不斷密切黨同人民群眾的血肉聯系，密切干群關系，暢通群眾利益表達渠道，在源頭上主動維護群眾利益，在末端上重視對群眾的情緒疏導，善於從群眾角度考慮問題，變堵為疏、變被動為主動、變壓力維穩為積極把握群眾願望，才能挖掉不穩定的根源，從根本上獲得群眾的認同，否則隻會按下葫蘆浮起瓢，引發更多的上訪。憑借上述做法，焦作信訪工作的成效也是顯著的，在改革力度大、發展速度快、重點工程不斷快速推進的情況下，該市近年來沒有發生一起重大惡性上訪事件和赴京到省規模上訪事件，並先后被河南省評為“信訪工作成效顯著地市”、“南水北調信訪穩定工作先進單位”、“信訪工作優秀省轄市”。

1951年，隨著《關於處理人民來信和接見人民工作的決定》的頒布，我國的信訪制度正式確立。信訪制度建立的初衷，就是為了聯系群眾，使群眾的困難和問題能夠為黨員干部所了解。因此，信訪工作本質上秉承群眾路線而來，開辟了群眾在體制內表達利益訴求的渠道，也開辟了黨委政府更好維護群眾利益的渠道。信訪工作直接面對群眾，關系到群眾對黨和政府的評價和認同，是群眾工作的重要內容。

在信訪工作中貫穿黨的群眾路線，使信訪工作能夠得以回歸其群眾工作的本源，也能有效促進黨的執政能力的提升。在對我國基層政權的觀察中，有研究者用“維控型政權”概念形容當前基層政權組織的特性：一方面，基層政權缺乏回應社會治理需求的主動性與能力，忙於獲取財政資源維持自身運轉﹔另一方面，在壓力型體制下，基層政權調動各種正式和非正式的手段，應對危及社會穩定的突發性事件，維持社會穩定。可以說，對我國基層政權的這一觀察，一定程度上也適用於我國特別是我國欠發達地區的地方層級的政權組織。缺乏回應社會需求的主動性與採取各種正式和非正式的手段維持社會穩定看似兩個問題，實則一個硬幣的兩面。在執政過程中，黨和政府不主動從群眾需求出發、積極維護群眾權益，自然會引發群眾訴求不滿的不穩定因素，反過來黨和政府再用各種手段壓制這種不穩定因素。二者的實質其實都是未能真正徹底貫徹群眾路線，沒有從群眾角度出發思考問題，對立了維護社會穩定與維護群眾權益之間的關系。密切干群聯系、建立決策前的社會穩定風險評估和預警報告制度、建立完善的信訪案件事后處理機制，這些做法看似不屬於傳統信訪工作的核心組成部分，但卻折射出了“一切為了群眾”的“大信訪”觀，其本質直指黨的執政能力。

2013年，國家信訪局對各省市取消“非正常上訪”人次數排名，十八屆三中全會提出要創新有效預防和化解社會矛盾體制，改革信訪工作制度，這都是從疏通群眾利益表達渠道、保障群眾權益出發進行的信訪工作重大部署。從黨和國家的宏觀部署以及地方調研實例可以看到，要做好信訪工作，維護社會穩定，僅僅靠傳統的信訪工作本身來進行“末端治理”和“運動式治理”是遠遠不夠的，它還需要在信訪工作中貫徹黨的群眾路線，需要各級黨委政府深刻認識完成黨的各項任務與實現人民利益的內在一致性，把人民群眾的利益放在心上，保障改善民生、科學民主決策，提高維護群眾利益的主動性，提高執政能力，從而在源頭和末端雙管齊下降低社會的不穩定因素。