楊小軍
反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風的反“四風”群眾路線教育實踐活動，是我黨在新的歷史時期和新形勢下純潔黨性的運動。正在開展的這場運動，已經取得了明顯的成效。但既是運動，就有結束的時候。整風運動結束之后，是更為日常化、常態化作風建設問題。十八屆三中全會及時提出了“健全改進作風常態化制度”的命題，如何完成好這個命題，是擺在全黨和全社會面前的一項艱巨的任務。
制度需要辦法的配合
一般來說，都會從整風過程中提煉出有效的做法，並把這些做法固化下來，以文件規定，以法律法規規定，使之成為一個常態化的制度，以后就按此法制辦理。例如，“三公經費”的控制和公開，在整風中確有細化、量化和規范化的有效做法。這些做法是可以通過提煉上升為法律制度的形式固化下來的，在以后的常態化制度中健全嚴格的財務預算、核准和審計制度，達到著力控制“三公”經費支出的目的。
但是，這種把有效做法制度化和常態化的辦法，並不一定都適用，也不一定都有效。這就需要針對不同情形提煉出不同的方法來使之常態化。三中全會決定中指出，要圍繞反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，加快“體制機制”改革和建設。也就是說，制度固然有用，但體制、機制也非常重要。如果隻有規定和制度，沒有體制、機制的配合，再好的規定和制度也可能難以發揮作用。例如，在中央八項規定之前，據統計中央部門前后發布的禁止大吃大喝的文件不下一百個。這個不准、那個不允許，類似的規定和要求舉不勝舉，但實際執行效果並不好。人們感嘆，一百多個文件管不住一張嘴。同樣是吃喝問題，在中央八項規定之后，在貫徹落實八項規定過程中，這一百多個文件都管不住的嘴這次確確實實被管住了。什麼原因？主要有兩個：一是中央帶頭執行，領導帶頭遵守。部長們嚴格遵守八項規定，司長們就不敢“膽大妄為”，司長們管住了，處長們也就“老實”多了。這樣，一級傳遞一級，整個黨政機關的官風才能改好，黨風、官風才能帶動民風，社會風氣才會實實在在地變好。二是對於違反八項規定的人和事嚴肅查處，發現一起查處一起，發現一個查處一個。正是由於各地各級黨政機關“動真格”了，更多的黨政機關和干部們才真正自覺或者被迫遵守執行起了八項規定，踐行了反“四風”的要求。
從整風中的有效做法提煉制度、辦法
新中國成立六十多年和改革開放三十多年來，我們在法律和制度建設上已經取得了長足的進展，法律和制度不少，有法可依的問題基本已經解決。現在要解決的主要問題，不是有沒有法律和制度的問題，而是已有的法律和制度如何被遵守和執行的問題。從整風中有效做法看，我認為提煉制度、辦法使之
常態化的命題，主要應當抓好以下方面工作：
一是管住領導的制度和辦法要常態化。從整風經驗看，管住領導基本上就能管住大多數公務員。所以，如何使管住領導的做法固化成為法律和制度，強化對領導尤其是單位和地方“一把手”的監督，是問題的核心所在。從制度建設上看，有必要制定更為細化、更為具體的專門針對領導干部的管理辦法，並定期對領導干部遵守執行情況進行監督。
二是政務公開要細化、深化、常態化。自上而下，領導率先垂范，是我們的體制和常態。但這個體制有其特點和缺陷，那就是隨著時間的推移，效果會遞減，這幾乎是規律。為了避免這種遞減規律，有效的辦法就是上下結合、內外結合，發揮群眾的監督作用。但要發揮群眾的作用，就必須有一個很好的前提，那就是大力推行政務公開，把各級黨政機關公務員遵守八項規定和“四風”情形一律對外公開，隨時隨地接受群眾監督。當前，這種公開的力度不夠、細化不夠、深化也不夠，是我們應當著力解決的重要問題。
三是嚴肅查處違反規定的行為要常態化。八項規定和反“四風”情形，應當成為紀檢監察部門常態工作的一項重要內容，年年查、經常查、真正查。應當把所有涉及這些內容的投訴舉報檢舉信息統一管理起來，以防止部門和個別人隱匿信息，可以建立類似於公安110信息指揮平台這樣的機制，做到有信息必有記錄，有信息必有調查核實，有結果必有查處。
四是做好法規制度銜接，實現法治化反“四風”。反“四風”固然需要領導高度重視，也需要高層的強力推動，否則就很難取得今天的成效，但要想取得持續效果而不是“虎頭蛇尾”，就需要做好法規與制度的銜接，通過建章立制，通過法治實踐和法治權威，用法律制度手段推動反“四風”。這就需要做好幾個方面的工作：一是制度固化。將反“四風”的有益探索通過制度固定下來，以法規的制度形式規定下來，使之成為黨規國法的重要內容。二是職責定位。作為制度化法制化的反“四風”，必須解決職責定位問題，明確應該由哪個部門來具體負責反“四風”，該部門的具體職責涵蓋哪些。加強檢查監督，鐵面執紀，對頂風違紀者堅決查處並不斷給予曝光，向全黨釋放執紀必嚴的強烈信號，勇擔責任。這是反“四風”穩固發展下去的基石。三是預算監督。法治化反“四風”，無論是反享樂主義還是奢靡之風亦或是形式主義，必須將預算監督作為源頭治理的重要一環。隻有看緊“錢袋子”，才能抓好反對“四風”的“牛鼻子”。通過健全信息化的預算支撐系統，細化預算，有效控制政府財政。完善預算程序，保障審查效果。要把政府收支都納入預算管理，所有政府開支都要事先編制預算，對鋪張揮霍或隨意動用的追究責任。四是公開透明。要不斷擴大公開的內容和范圍，堅持公開為原則，不公開為例外。特別是在選人用人、財政資金、物品調撥、行政審批、黨務和政務、政策規定等領域要出台規定，公開透明地監督各種經費的使用，讓“四風”沒有存在的條件。
（作者為國家行政學院法學部副主任、教授）
