審計署在2013年底公布的《全國性債務審計報告》顯示:我國地方政府債務近年增長迅速。其中,(一)直接承擔償債責任。2010年底:6.71萬億元,2013年6月底10.9萬億,兩年半增長62.44%。(二)“或有債務”。2010年底2.34萬億元,2013年6月底7萬億。兩年半增長299%。(三)地方政府債務總額(直接+或有)。2010年底10.7萬億元,2013年6月底17.9萬億,兩年半增長67.3%。讓人焦慮的是,地方政府債務問題自爆發以來,始終沒有找到有效的治理辦法。一些地方政府將自行開展發債試點,規范地方政府投融資管理等工作,但面對巨大的債務規模和龐雜的管理體系,不過是杯水車薪,治標難治本,以至難題越解越多。我國地方政府債務治理難,關鍵在於涉及國家體制機制問題之深,政治、經濟等領域之廣。我國地方政府債務結構中最大的風險是隱性擔保。據統計,此類債務已佔40%。多年來,已形成了“以中央部門為核心、地方政府為主體”的隱性擔保體系。
地方政府債務歸根結底是信用問題,應該嚴格遵循信用發展規律,地方政府不是一般經濟體的債務人,他所固有的信用風險形成了特殊的信用規律。隻有對我國國情下的地方政府債務的本質形成清晰系統性的認識,遵循信用在政府債務發展中的特殊規律,才能創新性地建立具有中國特色的地方政府債務信用化管理機制,從根本上改變當前我國地方政府債務惡性循環的困局。
粗放式發展催生地方政府債務痼疾
改革開放30多年來,中國的經濟發展逐漸從粗放走向集約,但政府債務發展卻始終停留在粗放階段。
1.從根源上看:地方政府債務問題來自於政府不計風險、以投資拉動GDP“大躍進”的粗放式發展。2013年,20個省區固定資產投資增速預期不低於20%,多個省區投資增速目標達到甚至超過30%。如此高速的增長,債向何處借?到期如何還?各級地方政府都缺少一個清晰的規劃和管理機制。此外,五年一屆的任期制也影響著地方官員的借債決策偏好。公共基礎設施借債期限往往高於10年,而地方政府換屆一般在五年。加上缺乏監管與責任約束,導致地方官員形成了隻管借錢,不管還錢。
2.從體制上看:首先,我國的《預算法》規定地方政府不能舉債,使各級政府不得不採用融資平台等方式變相借債,而為維持資金鏈,地方融資平台隻能借了新債還舊債,形成了債務的惡性循環。據有關專業人士估算,目前各類融資平台公司已超過一萬家﹔其次,自分稅制以來,中央與地方政府之間形成了財權向上集中、事權向下分解的體制。大部分財政收入留在中央財政,而大部分公共服務職能留給了地方政府。到2009年,中央財政預算內收入與地方財政之比是52︰48,而在支出結構上是20︰80。為了滿足這些公共服務支出,地方政府不得不依賴土地出讓收入和債務融資。城投公司的資本金和貸款抵押品都是土地,一旦土地價格大跌,就會形成政府收入銳減、城投抵押不足、地方政府信用無法兌現,由此,商業銀行就不免出現系統性風險的困局﹔第三,由於中央與地方財權事權的不匹配,隻能靠轉移支付來彌補地方政府收入和支出之間產生的缺口。中央在專項轉移支付中又要求地方政府必須拿出更大規模的配套資金,導致地方財政更加重了債務。
3.從結構上看:我國地方政府債務結構中最大的風險是隱性擔保及各部門間的風險轉換。主要表現在:一方面政府對企業的支持從過去的直接支持轉為擔保或隱性承諾,這些擔保或承諾並未被納入政府預算收支,但卻是一種隱性的預算外開支﹔另一方面地方政府通過各種形式的欠款、挂賬和擔保產生了巨大的非顯性債務。由於各級政府間償債職責不清、事權界限不明,在目前財政體制下,地方政府又不能破產清算,一旦累積的債務風險超過地方財政的承受能力,中央財政不可避免成為“最后支付人”,就此而言,我國發生政府債務危機的臨界點遠高於西方國家。
4.從管理上看:由於缺乏法律、法規的剛性約束及強硬措施,目前我國雖然明確各級財政部門為本級政府債務的管理部門,但卻形同虛設,甚至還無法得到一個完全准確的舉債數據(2011年國家審計署為摸清地方政府債務規模,竟花了3個多月時間,投入4萬人之多)。這是由於除財政部門外,政府債務管理權限實際還分散於發改委、交通、教育等部門,由這些職能部門及其所屬企事業單位發起並管理,形成了多部門融資、分散管理的局面。加上各部門的權利與義務不明確,缺少溝通和信息交換,無章可循,導致債務資金的運行效率低下,增加了債務違約的風險。
總之,粗放式發展所催生地方政府債務痼疾原因眾多,關系盤根錯節,從當前來看,無論是中央直接監管,還是地方政府自行處理和自我化解,都不能從根本上解決地方政府債務不斷膨脹和風險不斷積聚的問題。債務的本質是信用,地方政府要走出債務的困局,必須建立信用化的地方政府債務管理體制和機制。
信用化管理破解地方政府債務困局
國際權威機構研究表明,無論是發達國家還是新興經濟體,在今后相當長的時期內,各國對長期投資的需求是上升的,但就長期投資的資金來源看,又普遍面臨著稅收增長乏力、企業經營困難、居民儲蓄負增長、銀行貸款的短期性和波動性等諸多因素的制約。因此,政府債務的主動擴張將是一個長期趨勢。有關專家估計,中國大約還有10年的政府債務擴張期。隨著工業化和城鎮化進程的不斷加快,政府債務特別是地方政府債務仍然有較強的擴張沖動。因此,解決地方政府債務問題僅靠抑制債務擴張是不現實的。
與高負債率的發達國家相比,我國地方政府債務的風險主要是在管理的機制與體制上。一是在債務資金的分配和使用方面,發達國家的每一筆資金都要經過政府職能部門的嚴格把關、議會的嚴格審查,一旦發現違規就要受到質詢,並迅速做出整改﹔而我國在這方面既不需要人大審批,又可不經過政府同意,完全由平台公司和部門獨立使用,使這些債務幾乎游離於人大和政府職能部門的監督之外﹔二是在債務的償還與風險防范方面,發達國家都必須建立來源可靠的償還基金,否則議會就可以禁止政府負債,並責成在規定時間內償清債務。我國絕大多數地方都沒有建立債務償還基金,也沒有建立完善的債務風險防范機制,結果是地方政府不斷的以新債還舊債,債務越還越多,風險越積越大。
從國際上看,上百年來為了防范和控制地方政府債務風險,以美國為代表的發達債務國已經逐步形成了以法律法規為基礎,以信息披露為核心,以規模控制、信用評級、風險預警、危機化解等為手段的信用化風險監控框架體系,為有效防范地方政府債務系統性風險提供了源頭性保障。這其中,信用標准所建立的政府債務風險監控體系發揮了重要作用。美聯儲數據顯示,1970—2011年間,經穆迪信用評級公司評級的市政債違約事件隻有71件,而未評級的違約事件達2571件。由此可見,信用評級是促進地方政府債務信用化管理極為有效的手段。
地方政府債務治理必須根治和速治。一方面,以速治遏制地方政府債務的惡化,確保我國經濟社會安全,也為根治痼疾創造條件,贏得時間。另一方面制定《政府債務法》或《公共債務法》,最終通過立法進行頂層設計,以達到全面治理。為此,提出兩方面的具體建議:
(一)舉“黨政之力”速治地方政府債務危局
1.由中央成立地方政府債務治理工作組,指導各地的債務統計、規模核定、風險防范和不良債務處置等治理工作。同時,選擇我國有權威的民族信用評級機構進入工作組,為治理提供專業服務。
2.對各地政府信用進行評級,從而確定地方政府的債務上限,存量債務的按期償還風險,以及新增債務空間,以此限定地方政府的債務規模,調整投融資計劃,並為治理工作提供科學依據。
3.根據地方政府的信用能力,對各地的政府投融資平台和城投公司,及其正在和計劃開展的投融資項目進行信用評級,對超出地方政府的信用能力的項目,違規運行的平台公司要堅決進行清理,並責成在規定時間內償清債務。
4.根據各地方政府的信用狀況,大力發展地方政府債券市場,一方面擴大地方政府自行發債試點,將城投債進一步規范發展為市政債。另一方面積極推動融資平台資產証券化,通過資產証券化的手段,讓其資產流動起來,拓寬城市基礎設施建設資金的融資管道,化解地方政府性債務流動性風險,從而借助市場機制,整合政府資源,推動地方政府的陽光融資。
(二)“多管齊下”根治地方政府債務痼疾
1.制訂《政府債務法》或《公共債務法》,通過立法進行頂層設計,以達到全面治理。完善《預算法》、《擔保法》等相關法律,一方面根據地方政府的信用能力,給予其適度負債的法律通道,規范政府舉債﹔另一方面將體制外收支納入預算,建立健全全口徑的財政預算體制,在此基礎上合理劃分各級政府的財權和事權,從而形成對政府財政預算和各類隱性債務的“硬約束”。
2.以信用評級為監管手段。將信用評級應用於對政府債務在規模限額、發行、管理、使用等方面。將信用化管理引入各級人大對政府債務的直接監督、審查和責問。明確規定地方政府在申請舉債投資前必須向人大詳細呈報有關償還債務的方法、期限及相應的風險等﹔必須明確規定有關地方政府的償還責任、償還的期限,以及逾期不還的法律責任。
3.把信用化的政府債務管理納入各級政府發展規劃的制定中。政府信用具有雙重性質,有計劃的開發利用可推動經濟和社會均衡可持續發展,無序過度開發也可以導致信用的濫用和浪費,以及系統性風險的累積。
4.建立政府債務監測預警和風險控制體系。將政府負有直接或間接償還義務的各類債務納入政府性債務的監控范圍,設定政府性債務風險控制指標和標准,並對政府性債務實行余額管理,使地方政府的債務融資規模控制在安全范圍內。
作者單位:中央財經領導小組辦公室
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