【內容提要】 民主監督是中國特色社會主義民主政治的重要形式，是多黨合作和政治協商制度的重要內容。長期以來在理論、實踐中都面臨來自內外的雙重價值拷問，成為一道難題。其原因是監督主體對自身定位不明確、監督功能定位不准確和獲取信息不暢。論文提出民主監督的主體定位是政黨監督，功能定位是政治性監督，是有權責、有效用、有依據的監督。提出在深化改革中注意與其他監督機制的銜接，健全民主監督機制，創新監督方式和制定位階更高的法律法規的對策建議。
在全球化、信息化快速發展的當今世界，民主形態正發生著深刻變化，繼直接民主、代議民主和協商式民主之后，監督式民主應運而生。在監督式民主框架下，民主不再僅僅意味著選舉，而是表現為各方面對公共權力的監督機制，全程全面地對公共權力及其執掌者進行監督，最終形成民主的合意即真正的公共意志。監督式民主客觀存在於國家和社會的各個領域，有國家權力監督、黨內監督、輿論監督、群眾監督等對公共權力進行監督的多種方式，但最重要的是來源於國家政治制度設計本身的民主監督。在我國，民主監督分為兩大部分：一是人民政協的民主監督，是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中共在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督。民主監督是人民政協的三大功能之一﹔二是民主黨派的民主監督。中共與民主黨派相互監督以雙方長期共存為主要目的，在中國共產黨長期執政的條件下，相互監督主要是指民主黨派對共產黨的監督，即參政黨對執政黨領導的國家事務和公共權力進行監督。
民主監督是中國特色社會主義民主政治的重要形式之一，是多黨合作和政治協商制度的重要內容。然而，無論在理論上還是在實踐中，無論人民政協的民主監督，還是民主黨派的民主監督都面臨來自內部和外部的雙重價值拷問，長期以來無力、無序，缺乏成效，成為一道久治不愈的難題。黨的十八屆三中全會強調全面深化改革，強調必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》強調協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。推進協商民主，有利於完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯系、促進決策科學化民主化，把推進協商民主廣泛多層制度化發展作為政治體制改革的重要內容。強調在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商於決策之前和決策實施之中。落實《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》關於協商民主廣泛多層制度化發展的要求，必須破解民主監督這道難題。
一、民主監督成為難題的主要原因
(一)監督主體對自身定位不明確
十八大后，習近平總書記提出“建設社會主義參政黨”，這就關系到民主黨派的政黨意識問題。政黨意識是政黨及其成員對本黨的性質、宗旨、綱領、任務、政治地位和歷史責任的自我認知，是政黨存在的主觀前提，也是政黨發揮功能的前提。政黨作為一個政治組織，本身就是一個具有內在結構的有機的系統。黨員是構成政黨的基本成員，黨員的質與量足以影響政黨的盛衰。一個被吸收入黨的人，首先要有為黨服務的熱忱，這樣才能增強黨的實力。如果黨員入黨之后，無論是執政黨的黨員還是參政黨的黨員，隻享受黨所帶來的利益而不盡義務，即使有再大的才華，對於整個政黨來講，也只是增加黨的負擔，對黨的事業不僅無益，而且有害。在國家政治生活中，民主黨派沒有很好地將這種監督定位為一種政黨行為，具體表現為：
1.組織和成員的黨派意識雙雙弱化。組織性是現代政黨區別於一般社會團體的標志之一，政黨意識是現代政黨成員在政治生活中的第一意識。因為在現代的政黨政治的運行過程中，政黨精神和政黨價值是通過許許多多的政黨成員具體的言論行動體現的，政黨精神指政黨意識形態，但更重要的是黨的傳統、習慣以及政黨給人的總體感覺。由於民主黨派的政黨意識不強，在民主監督實踐中缺乏自己的“黨性”，在民主監督實踐過程中，無論是民主黨派組織還是領導者，一般以執政黨的語言為范本，附和多於建議，很難提出代表自己身份和地位的有更多價值內涵意見和主張，較少發表體現本黨派整體智慧和力量的獨到見解。
2.黨派之間日漸趨同。各民主黨派都是特定界別群體的政治代表，彼此之間都有界別的區分。然而，在實踐中卻出現兩種趨同：一是各民主黨派在成員構成方面日漸趨同﹔二是各民主黨派與中共之間在綱領主張方面有所趨同。兩類趨同導致民主監督特色少、新意少。
3.民主黨派行政化色彩日益濃厚。不可否認，長期以來有一些中共黨員甚至領導干部，隻想享受黨所提供的資源而不想盡黨員的義務，組織意識和黨性原則淡薄，把黨的宗旨拋到九霄雲外，公權私用，貪腐弊案滋生，嚴重影響到黨在人民群眾中的形象。在此政治生態之下，民主黨派不可避免地受到一定影響，一些民主黨派成員抱著功利主義和實用主義的思想進入黨內，渴望走捷徑通過“政治安排”和“實職安排”實現自身價值，不願意通過自己腳踏實地努力，以專業成就和社會影響，去實現其代表性。因此在民主黨派內部，原本鬆散的干部性黨派組織日漸科層化、行政化甚至官僚化，“民主黨派不民主”成為一種組織寫照。
(二)監督功能定位不准確
在中國特色社會主義監督體系中，民主監督應是宏觀、高層和政治性的監督，監督的主要功能是協政、資政[1]，目的是要加強和改善執政黨的領導，提高政府施政的合法性、科學性和有效性。然而，在實踐中，由於偏離協政、資政的監督定位，民主監督的水平並不高，具體表現為：
1.民主監督下移“矮化”。民主監督主要應從黨務、政務和事務三個方面監督中共的執政情況，監督執政黨和政府工作的內容、程序等是否符合憲法、法律、政策的要求，執政黨是否依法履行了職責。然而，目前的監督大多局限於經濟與社會事務方面，對執政黨依法執政以及國家重大方針政策制定和實施方面的政治監督則很少涉及，監督“去政治化”特征明顯。其次，監督“矮化”，在經濟與社會事務方面的監督也更多向下移至具體事務上，監督一般問題多、重大問題少，在事務性的監督上，對衛生、交通、教育等具體民生事項和問題監督的較多，這使得民主監督作為集體的、理性的政黨行為淡化，既體現不出高層次政治性，也體現不出較高的協政、資政價值。
2.監督邊界的定位不清晰。在監督式民主視域中，民主監督又稱為政治民主監督或民主政治監督，可以分為政協的民主監督和民主黨派、無黨派人士的民主監督，這兩種民主監督都具有協政、資政功能。但在實踐中兩種監督的邊界較為模糊，且存在諸多重合之處，但由於定位不同，這兩種民主監督實際上也存在著諸多區別，如兩種民主監督的依據不完全相同、監督內容不完全相同、監督平台不完全相同、監督的渠道和形式也不完全相同。在實踐中，兩種民主監督模糊的邊界給相關監督主體造成混亂，相關監督機制、監督程序等也長期難以成型配套，在監督效果方面，“耕了別人的田，荒了自己的地”的現象較為普遍。
(三)民主監督中獲取信息不暢
信息是決策的基礎，也是監督的前提，作為協政、資政監督，民主監督必須以知情權為基礎。不知情，監督必然無的放矢，難以取得實效。在監督實踐中，民主黨派、無黨派人士長期面臨著信息渠道不暢、不寬的問題。由於得不到及時、充分的信息，也很少主動獲取信息，民主監督常常缺位、乏力、走過場。不僅在知情環節上，在溝通環節、反饋環節上也同樣存在信息渠道不暢的問題。巧婦難為無米之炊，沒有及時充分的信息溝通，民主監督的功能就會大為減退。
概而言之，民主黨派、無黨派人士的民主監督是剛性存在的柔性監督，具有鮮明的政治性和組織性。它作為國家政治生活的一部分，一方面，中國共產黨作為執政黨應有寬廣的胸懷，容得下不同意見甚至是尖銳批評﹔另一方面，民主黨派自身也要有提出有價值意見的能力和勇氣。由於定位偏差，對於執政黨和參政黨，在實踐中都存在著兩種錯誤傾向：一是民主監督無用論，民主監督可有可無，無足輕重﹔二是民主監督“軟作為主義”，認為民主監督重在參與，不求協政和資政實效，能軟就軟，批評少、贊揚多，建議少、希望多。
二、民主監督理論的內涵外延
監督式民主既是中國特色社會主義民主的實現形式，也是中國特色社會主義監督體系的重要內容，它既是民主問題也是監督問題，這種交叉性需要在理論上追本溯源，進行頂層設計，即通過理論矯正對民主監督進行再定位，以使之有力、有序、有效地開展。
(一)主體定位：政黨監督
監督是防止公共權力不當使用的重要手段，隨著民主政治發展到代議制階段，由政黨代表民眾執掌公共權力的政黨政治已成為當今世界多數國家採用的政治方式，在這種方式中政黨既是監督主體，也是監督客體。縱觀世界各國政黨監督的具體形式，主要有一黨制下的政黨自我監督﹔兩黨或多黨制下的離心競爭監督﹔一黨領導多黨合作制下的向心合作監督。
在我國，民主黨派作為黨派組織參加中國人民政治協商會議。中國人民政治協商會議是中國共產黨領導的愛國統一戰線組織，是多黨合作的重要機構，是發揚社會主義民主的重要形式。民主黨派與中國共產黨之間形成了一黨領導、多黨派合作，一黨執政、多黨派參政的政黨關系。民主黨派既不是如西方政黨制度之下的在野黨和反對黨，也不是執政黨。民主黨派作為社會主義參政黨的地位和作用相對於世界各國政黨來講是獨一無二的。所以，民主黨派的民主監督屬於“一黨領導多黨的向心合作監督”，即在與執政黨通力合作的前提下，對執政黨和政府的工作提出體現“黨性”的意見、批評和建議。在國家、政黨和社會三維視角下，這種黨派監督與國家權力監督、社會輿論和群眾監督相輔相成，是體現中國特色社會主義民主制度優勢和特點的核心要件之一。
(二)功能定性：政治性監督
民主監督既是人民政協三大職能之一，也是民主黨派存在的重要功能，政治性是人民政協和民主黨派基本屬性。與這一屬性相匹配的監督內容應該是對國家政權的領導主體——中共的執政情況，通過提出意見、批評、建議的方式進行宏觀、高層次、寬領域的政治性監督。這種監督具有異體非強制性特征，監督的重點是執政黨對國家的一些重大方針政策的制定和貫徹執行情況，中共黨委依法執政及領導干部履行職責等方面的情況。所以，政治性強、層次高、范圍廣泛、形式靈活，是民主監督的主要特點。
(三)有權責、有效用、有依據的監督
1.權利屬性：民主監督是政治權利和政治責任。民主監督是人民行使民主權利的體現，是來源於憲法和國體性質的政治權利，不可剝奪、不可轉讓。從這個意義上講，民主監督不是因其有用而存在，而是因其自身權利的政治屬性而存在。民主監督是人民政協、民主黨派的政治責任。在現代政治文明語境中，政治權利和政治責任是不可分割的且相匹配的統一體，1949年民主黨派在中共領導下，與中共一道協商建國、民主建政的歷史實踐，賦予新中國以法理的基礎，與此相適應，人民政協和民主黨派負有維護國體、政體的政治責任。憲法確認作為執政黨的中共長期執政，民主黨派亦將長期參政，因此，通過民主監督改善執政黨的工作，增強執政能力，提高政府的施政水平，是人民政協和民主黨派不可推卸的政治責任。
2.功能價值：民主監督的獨特作用。首先，我國的民主黨派、無黨派人士既不屬於執掌公共權力的執政黨，也不屬於遠離公共權力的在野黨，而是既區別於公共權力又參加公共權力，兼具“當局者和旁觀者”雙重跨界身份。這種獨特的身份與地位，使之既可以站在公共權力之內向外看問題，又能夠站在公權力之外向內看問題，監督起來也會更加具有針對性和實效。
其次，我國各民主黨派都是典型的以知識分子為主體的干部性政黨，世界上沒有哪一個政黨和我國的民主黨派一樣，主要成員是以創造和傳承知識為己任的中、高級知識分子。這種成員結構使民主黨派的民主監督具有智力密集度高、專業化程度高的特點，有利於提高執政黨和政府決策與施政的科學化水平。
3.制度規范：民主監督有據可依。中共歷來重視人民政協和民主黨派的民主監督，雖然憲法中沒有明確規定民主監督事項，但中共中央以黨內規范性文件等“軟法”方式明確了人民政協、民主黨派民主監督的依據。由於中共是執政黨，所以這些規范性文件都具有很強的指導性和約束力。
三、對策建議
政黨是國家和社會之間的中介，是民眾進行政治參與的載體和橋梁。人民政協作為多黨合作的機構，其中60％是民主黨派和無黨派人士，因此人民政協和民主黨派的民主監督上連國家，下連社會，是多元主體監督的交匯點。
(一)注意與其它監督機制的銜接，健全民主監督機制
黨的十八大提出建設社會主義廉潔政治的任務，十八大后經過各級黨委、政府和紀檢監察機關共同努力，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了新進展。中央政治局堅持從自身做起，以上帶下，發揮了表率作用﹔堅持以解決突出問題為切入口，扶正祛邪，取得明顯進展﹔堅決查處腐敗案件，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，形成了對腐敗分子的高壓態勢﹔堅持促進權力規范運行，強化監督，加強和改進巡視工作，暢通人民群眾舉報和監督渠道，得到了廣大干部群眾積極評價。強化對權力的約束和監督，把權力關進制度的籠子裡，建立健全懲治和預防腐敗體系，是十八大后社會主義民主政治發展的一項重大政治任務，將貫穿到改革發展穩定各項工作之中。因此從國家戰略和頂層設計的高度，去認識建立健全懲治和預防腐敗體系的問題，注重發揮人民政協和民主黨派的民主監督，無疑是建立健全懲治和預防腐敗體系的題中應有之意。人民政協和民主黨派的民主監督，在建立健全懲治和預防腐敗體系中擔負著重要的責任。
同時，中共十八屆三中全會提出了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》。在統一戰線工作的黨內法規方面，提出堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，制定《中國共產黨統一戰線工作條例》，完善黨領導統一戰線工作的體制機制，更好地促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系的和諧。研究完善社會主義協商民主方面的制度規定，健全協商民主工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。相信隨著《中國共產黨統一戰線工作條例》制定和實行，將會針對民主監督問題，重塑監督機制﹔根據監督內容、任務的變化，在繼續完善會議、建議案、提案、視察和調研等制度和監督形式的同時，還需繼續健全特約監督機制、定期協商機制、情況通報機制、對口聯系機制等，為民主監督提供制度和機制載體。
(二)發揮政治性功能，創新監督方式
隨著中國改革和建設事業的深入發展，民主監督的內容更加復雜、更加專業，需要根據新形勢不斷創新監督方式。
1、利用網絡信息技術暢通信息渠道
協政、資政必須先知信息，隨著網絡信息技術的發展，信息經過數字化編程可以在網絡上高速、海量傳播，這為協政、資政的主體了解情況、掌握信息提供了便利條件：(1)通過建立聯接民主黨派、無黨派人士與監督對象的內網或局域網，及時、充分地為之提供進行協政、資政時所需要的信息，並直接、快速地反饋以協政、資政為基本功能的民主監督的結果。同時，還可以基於內網或局域網開發民主監督評價系統，進行量化評價。(2)利用網絡新媒體收集信息，與監督對象進行信息互動，減少信息不對稱性。(3)利用移動互聯技術，建立協政、資政手機網絡，通過專用手機隨時隨地收發信息，增強信息溝通效率。
2、引入“合法換位反對”方法
在西方政黨離心競爭監督中，在野黨往往以實現政黨輪替為目的合法反對執政黨方案。在我國，黨派監督則以提高執政黨的執政能力和政府的施政水平為目的，在這種前提下，可以引入“合法換位反對”方法，即針對宏觀重大決策方案，鼓勵民主黨派、無黨派人士進行“不可行性研究”或“替代性研究”，然后執政黨和政府再對這種“不可行性方案”或“替代性方案”進行評價，或否定、或參考借鑒，以提高決策的科學性。
3、加強黨派自身建設帶動監督方式創新
黨派監督的高層性、政治性和協政、資政監督的專業性、復雜性，都要求民主黨派、無黨派人士必須加強自身建設。
打鐵還需自身硬，加強隊伍建設是提高民主黨派、無黨派人士民主監督水平的重要途徑，建設高素質的參政黨也是民主監督的題中應有之意。隊伍建設是“磨刀”，是“自轉”，民主監督是“砍柴”，是“公轉”，加強隊伍建設能夠做到“磨刀不誤砍柴工”。
民主黨派、無黨派人士進行民主監督時首先要進行自我監督。目前，各民主黨派內部監督條例已陸續出台，黨派成員需要依條例自我監督。在自我監督的基礎上，還要在內部建立健全專門的監督機構，把對外民主監督工作納入本黨派績效考核任務之中，通過設定目標任務、任務分解、責任落實和年終考核等環節落實民主監督，形成民主監督的激勵與保障機制。
(三)依法劃定邊界，制定位階更高的法律法規
民主與法治相伴而生，民主監督既是民主問題又是法治問題，在建設法治中國和廉潔政治的進程中，民主監督的法治問題繞不開、躲不過。現階段的民主監督依據仍不充分，憲法和法律沒有直接授權，依據執政黨的規范性文件等“軟法”或從政治法理中引申出來的依據，隻能基本解決民主監督的對象、方向和方式問題。要進一步發揮人民政協和民主黨派民主監督的作用，還需要制定位階更高、更為權威的法律法規，為民主監督劃定清晰的邊界，提供強有力的法律支撐和更細致的實施方法。
概而言之，辦好中國的事情關鍵在執政黨。民主監督的質量和水平，是體現中國共產黨執政能力的重要方面。解決民主黨派、無黨派人士民主監督問題的關鍵在於各級執政黨黨委和政府的重視程度。因此，在全黨開展群眾路線教育實踐活動之際，還需要進一步明確統一戰線工作是黨特殊的群眾工作，接受民主黨派、無黨派人士民主監督也是踐行黨的群眾路線的重要內容。在全面深化改革中，期待以此促進人民政協和民主黨派民主監督工作的開展，以體現全面深化改革的中國特色社會主義民主政治的前進腳步。
來源： 《中國政協》2014年1期
作者注：
[1]協政，即同心協力推動國家政治發展﹔資政，即通過發揮專業知識和專業能力，為國家政治發展提供建議與咨詢。
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