對權力的制約和監督，是黨的十八大以來廉政建設和反腐敗斗爭的主要話題。巡視制度以其規范的監督方式、內容和效果，作為黨內監督制度的創新進入人們的視野。
巡視制度是中國古代行政監察的重要形式之一，由皇帝和中央監察機關定期或不定期派遣監察官巡察地方，雖是建立在封建君主專制體制的基礎上、有特定服務對象的制度，但在一定程度上對懲惡除奸、監察百官、懲罰警誡、反腐肅貪和整頓吏治起到了一定作用。
現代意義的巡視制度是黨內監督的制度之一，是中國共產黨中央和省、自治區、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行巡查監督的制度。透過巡視工作的歷史沿革、現實成就去分析黨內監督制度創新的價值，對於全面深化改革、深入推進廉政建設具有重要意義。
一、巡視制度的興起和歷史沿革
中國共產黨的巡視工作傳統早已有之，但不同時期重點各有不同。1921年建黨之初，黨中央就開始派遣特派員巡行指導工作，任務主要是上傳下達。此后的土地革命戰爭、抗日戰爭和解放戰爭時期，巡視工作繼續加強，功能集中在指導黨的基層組織建設上。進入改革開放新時期后，巡視工作重點逐漸轉移到黨內監督。1989年黨的十三屆四中全會以后，黨中央提出開展巡視工作，並對如何開展巡視進行了初步探索。1996年中紀委十四屆六次全會作出了“選派部級干部到地方和部門巡視”的部署。
2002年11月，“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”寫入黨的十六大報告。2003年7月，“中央紀委、中央組織部”正式組建中央巡視辦公室和5個巡視組，並到遼寧、雲南進行巡視試點。2004年全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團黨委也陸續設立了121個巡視機構。這一時期的巡視工作，完全不同於以往臨時抽調人員組建臨時性機構的辦法，中央巡視組組長均由中紀委、中組部剛離工作崗位、還沒辦理退(離)休手續的正省（部）級干部擔任，副組長則由副部級巡視專員擔任。中央巡視組的職能是檢查省級領導班子及其成員的黨政紀律：包括遵守黨的政治紀律、貫徹執行黨的路線方針政策的情況﹔貫徹落實黨風廉政建設責任制和廉政勤政的情況﹔貫徹執行民主集中制的情況和選拔任用領導干部情況。在隸屬關系上，中央巡視組直接對中紀委常委會和中央組織部部務會負責，其工資和組織關系均歸屬中紀委，與地方無利益關系。
2004年2月，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒布實施，在“監督制度”一章中列出“巡視”一節。規定“中央和省、自治區、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督。”巡視工作的主要任務是：了解貫徹落實“三個代表”重要思想和執行黨的路線、方針、政策、決議、決定和工作部署的情況，執行民主集中制的情況，落實黨風廉政建設責任制和廉政勤政的情況，領導干部選拔任用的情況，處理改革發展穩定的情況，和中央要求巡視的其他事項。工作職責是向派出巡視組的黨組織報告巡視工作中了解到的情況，提出意見和建議。黨內監督條例把巡視制度正式確立為黨內監督的一項重要制度，其后中央和各省（區、市）先后組建巡視機構，巡視工作全面推開。截至2006年年底，中央巡視組已對31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團、9家中央管理銀行、4家國有金融資產管理公司、部分保險公司進行了巡視。另外展開了國有重要骨干企業的巡視試點工作。
2007年黨的十七大把巡視制度正式寫進黨章：“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”，將巡視制度以黨內根本大法的形式確定下來。2009年制定《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，7月13日印發頒布。同年12月，“中央紀委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”。2010年6月，全軍巡視試點工作部署暨巡視干部培訓會議召開，意味著黨內巡視制度擴大至軍隊。
巡視制度有多年的歷史，但公眾對它的了解並不多，有人將其比作“欽差大臣”，顯然兩者有著本質區別，巡視組的定位是中央的“千裡眼”。長期以來，對各級黨政領導班子，特別是“一把手”的監督，一直是黨內監督的薄弱環節，“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難、組織監督太短、紀委監督太晚”，存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，監督缺位讓權力如脫缰野馬，與惡性膨脹的貪欲聯姻，“一把手”們“前腐后繼”就成為必然。巡視機構的權力由上級黨委賦予，具有自上而下、身臨其境、重點突出、客觀超脫的特點，強有力的監督方式在制約“一把手”上具有先天的優勢，可以說，巡視制度在一定程度上彌補了同級紀委難以監督同級黨委的體制缺陷。從20世紀90年代發展至今，巡視工作的制度框架逐步形成，巡視領域不斷拓展，監督力度不斷加大。陳良宇、侯伍杰等一些高級領導干部腐敗案發，最初的線索來源都與巡視工作有關。可以說，新時期的巡視制度是從無到有，根據時代需求逐漸變化的。
二、巡視工作的現實成就
黨的十八大以后，廉政建設和反腐敗斗爭進入一個全新的階段，2013年巡視工作聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，把發現問題、形成震懾作為主要任務，強化對黨組織領導班子及其成員的監督，著力發現貪污腐敗、違反中央八項規定精神、違反政治紀律、違反組織人事工作紀律等問題，提高了針對性和實效性。2013年6月，《中央紀委中央組織部關於進一步加強巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013—2017年規劃》頒布。11月召開的十八屆三中全會也對巡視工作作出新的重要部署，決定改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋。這些決策部署為新時期巡視工作的開展指明了方向，也充分體現了黨中央從嚴治黨、對腐敗零容忍的堅定決心。2013年10個中央巡視組兩度派出，“不能讓有問題的人心存僥幸，不能讓腐敗分子有立足之地！”發現了一批突出問題和一些領導干部的問題線索，成效顯著。從執行效果上看，顯示出巡視監督既是反腐的猛藥，更是懲貪的利器，其成就主要表現在以下幾點：
在巡視工作的組織領導機構方面：黨的中央委員會成立的巡視工作領導小組向中央負責並報告工作﹔巡視組組長不固定、巡視的地區和單位不固定、巡視組與巡視對象的關系不固定，組建巡視組組長庫，一次一授權，統稱為中央第一至第十巡視組，不再有過去的地方巡視組、企業巡視組、金融巡視組之分。“三個不固定”組織巡視隊伍，避免利益交換，在操作上顯示出創新性和執行力。
在職責定位方面：把突出發現問題，強化震懾作用作為主要任務，“對重大問題應該發現而沒有發現就是失職，發現問題沒有客觀匯報就是瀆職，必須根據情況追究責任”。
在巡視對象方面：突出對黨組織領導班子及其成員、特別是“一把手”的監督，關口前移，“下沉一級”了解情況，對領導干部報告個人有關事項進行抽查，提高巡視的針對性和有效性。領導干部的“問題”非一日養成，主政一方或一單位，手中的權力缺乏有效制約，時長日久，不注意理性地自我約束，其人品、官品會展露無遺，“下沉一級”了解的情況是比較真實和准確的。
在巡視內容方面：突出“四個著力”，即著力發現領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題﹔著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等違反中央八項規定精神的問題﹔著力發現是否存在對涉及黨的理論和路線方針政策等重大政治問題公開發表反對意見、搞“上有政策、下有對策”等違反政治紀律的問題﹔著力發現是否存在買官賣官、拉票賄選、違規提拔干部等選人用人上的不正之風和腐敗問題。和以往相比收窄了巡視內容，重點巡視違紀違法的線索，巡視工作的定位更精准。
在工作方式和巡視步驟方面：規范工作方式和巡視步驟。9種工作方式—聽取工作、專題匯報，列席有關會議，受理來信、來電、來訪，召開聽取意見座談會，個別談話，調閱、復制有關資料，民主測評、問卷調查，走訪調研以及商請有關職能部門或專業機構予以協助等。巡視“五步驟”—巡視准備、巡視了解、巡視匯報、巡視反饋、移交督辦。這些規定使巡視工作流程規范、操作性強，可有效避免個人因素影響，所有程序必須走到，所有手段必須利用，切實推進制度反腐建設。
截至2013年11月底，各省（區、市）黨委巡視組共完成對69個市（地、州、盟）、480個縣（市、區、旗）及77個省直部門和98家省屬國有企業、高校的巡視，向紀檢監察機關移交領導干部涉嫌違紀違法問題線索1879件，其中廳局級和縣處級干部線索562件﹔向組織（人事）部門移交選人用人方面的問題136件。國務院國資委對中央企業、教育部對直屬高校的巡視，以及部分中央和國家機關、中央企業和中管金融企業內部巡視工作也扎實推進。中央強化巡視成果運用的決心和舉措，在黨內外產生強烈反響，各級領導干部受到警示、教育，潛在違紀違法人員受到很大震懾，廣大干部群眾深受鼓舞。巡視工作在社會上引起廣泛關注，形成了“內外共震”的良好效果。一大批重量級貪官被揪出，顯示出巡視制度的巨大威力。
三、巡視制度創新的意義和啟示
從權力的屬性來講，權力是一種支配他人的力量，具有獨佔性、擴張性、排他性和蛻變性，在不受監督的情況下容易導致腐敗。權力的監督在古今中外都是一個難題，必須通過具體的制度規范才能實現。預防腐敗，不僅要靠官員個人的自律行為，更重要的是靠一種好的制度來監督制約權力。制度的價值在於可操作性和實效性，巡視制度就是具有可操作性和實效性的監督制約權力的制度。
從在長期執政條件下防止腐化變質和黨內監督的重要性來講，現代國家政治是政黨政治，政黨和政黨制度是一個國家政治的核心內容，現代政治的運行和國家治理離不開政黨。執政黨要執行好治國理政的任務，前提是從嚴治黨。由於我國實行共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，有8500多萬黨員的執政黨在擁有13億人口的國家長期執政，對國家政治、經濟和社會發展負有全面責任和長期使命。堅決反對腐敗，防止在長期執政條件下腐化變質，是全黨必須抓好的重大政治任務。國家是否能保持長治久安，取決於執政黨廉政建設和反腐敗斗爭的力度和深度，取決於執政黨與人民群眾的關系，取決於黨是否建立在深厚的民意基礎之上，健全的黨內監督制度無疑是長期執政的邏輯起點。巡視制度之所以被黨中央和社會各界重視，緣於它實行的上位監督形式是自上而下的，既充分體現了上位監督的權威性、有效性，又通過直接深入群眾發現問題，表現為上位監督與下位監督的互動結合，體現了上位監督建立於下位監督的基礎支撐。
從執政黨建設來講，巡視是黨章規定的一項重要制度，是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監督的重要形式。中央巡視組彰顯了中央肅貪懲惡的決心、膽略和魄力。“把權力關進制度的籠子”，首先制度要管用，籠子要結實。巡視制度的重要意義，就在於它是支撐權力監督制度鐵籠的一個重要支柱。相信在黨中央的領導下，今后的巡視工作會繼續創新，探索專項巡視，加強成果運用，細化分類處置措施，確保整改落實。巡視工作作為黨內權力監督制度創新的價值，在推進全面深化改革和建設廉潔政治的進程中將會進一步彰顯。
（作者為中國人民大學國際關系學院教授，中國人民大學廉政建設研究中心主任）
（來源：2014年03月26日《中國黨政干部論壇》2014年第3期）
