新近頒布實施的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（以下簡稱《實施細則》），標志著官員問責制建設的巨大進步﹔但隻有與相關的制度與政策改革、特別是內控制度改革相結合時，才會更加有效
在民主治理的背景下，政府得自人民的公共資源，須按人民意願使用，並致力產生人民期望的結果。政府對人民的這種集體責任既是國家治理的前提條件，又是國家治理的核心內容。多年來，中國一直採取集體負責制—公共決策制定、執行及其后果的責任指向集體而非個人，在很大程度上弱化了問責制。集體負責往往意味著個人責任的淡化甚至漠視，以至產生無人負責的結果。
《實施細則》的頒布和實施將集體負責制轉換為個人負責制，要求主要黨政領導和國有企業負責人就其決策和決策結果承擔明確的個人責任。與集體問責相比，個人問責在“可問責性”方面享有巨大優勢，由此產生集體問責無可企及的震懾力。鄧小平曾在《黨和國家領導體制改革》這份歷史性文獻中指出：“名曰集體負責，實際上等於無人負責”。他把集體問責制導致的“失責”現象視為黨和國家領導體制上的一個重大缺陷。以此視角理解《實施細則》，其巨大的現實意義便立即呈現出來。
中國各級主要黨政官員在公共資源獲取、分配和使用方面，在決策制定與執行方面，擁有相當廣泛的權力，包括十分寬泛的自由裁量權。由於種種原因，這些權力往往既缺乏有效監管也不透明，極易蛻變為腐敗的權力。審計署歷年披露的審計報告所揭示的腐敗和尋租，之所以蔓延到社會經濟生活的各個角落，其根本原因正在於此。限制和約束公共權力的運作，因而成為國家治理改革所面對的最大挑戰。十八屆三中全會關於全面深化改革的《決定》，將提高國家治理能力、建立國家治理體系鎖定為全面深化改革的戰略目標，並把權力關進制度籠子作為其中的核心元素，《實施細則》正好呼應了《決定》的基本精神。
人性的局限性和歷史經驗一再教導我們，雖然權力不等於腐敗，但掌權者確實易於腐敗。正是基於對權力濫用和專斷的擔心，人類建立了各種復雜而精巧的制度安排用以對抗權力。在西方政治體制背景下，主流的制度安排被設計為權力的分立與制衡，也就是以權力制約權力﹔其次是以權利對抗權力。基於這兩種核心理念建構的制度安排，引領了近代與現代西方的繁榮和崛起，無疑對中國具有積極的借鑒意義。但是，權力制衡與權利抗衡並非萬能。在我看來，中國的政治體制更多的奠基於以責任制約權力的理念，極具中國特色的“一府兩院”均對人大負責的體制架構，所體現的就是這一理念。
《實施細則》對主要黨政官員確立了廣泛的責任范圍，覆蓋合規性責任和績效責任、決策制定與執行責任、資產與負債管理責任以及其他責任，其中，將政府性債務管理納入問責范圍意義尤其重大。多年來，債務失責在地方十分嚴重，“管借不管還”成為債務規模膨脹、風險累積的元凶。地方政府的過度舉債行為根源於道德風險，而道德風險的本質在於失責。《實施細則》的頒布和實施，可望為解決債務難題提供一個理想的解決方案。
盡管納入審計的責任范圍十分廣泛，但《實施細則》合理地將實施重點鎖定為合規性責任。一般而言，合規性責任高於且優先於績效責任﹔前者約束和引導黨政官員對法律、法規、程序和標准的遵從，或者要求黨政官員對事后的績效（結果）負責。績效責任指向資源使用的結果，合規性責任指向資源的獲取和使用。無論對於機關抑或國有企業，黨政官員或負責人的首要責任應是確保公共資源的獲取和使用上的合規﹔其次是確保資源使用產生良好的績效，合規與績效因而構成官員問責制中兩個核心元素，《實施細則》貫穿的責任主線亦在這裡。
然而，《實施細則》的最大亮點並非界定責任的范圍與主要內容 ，而在於明確地將審計結果與制度完善鏈接起來，通過個人責任的追溯倒逼制度缺陷的矯正。隱含的理念是：體制和機制的缺陷是導致失責的重要原因，甚至是主要原因。這就將問責制建設的關注點從個人層面引向制度層面。個人行為產生的失責，需要置於制度和機制缺陷的背景中理解。黨政官員與負責人同樣具有常規的人性弱點，他們有動機利用或濫用制度的缺陷謀取狹隘利益。在這種情況下，僅僅著眼於矯正行為失責是遠遠不夠的﹔矯正制度性缺陷比矯正行為失責更具根本意義。
全面深化改革的本質應理解為矯正制度性缺陷，特別是內控制度的缺陷。建立強大有效的內控制度才是制度改革的王道。對經濟責任的審計將產生無形而巨大的震懾力，以此約束和引導公共官員對公共利益的考慮壓倒對狹隘利益的考慮，但其有效性取決於自律。內控制度的基本功能就在於當自律機制失效時，掌權者也難以濫用權力來謀取狹隘利益。《實施細則》的主要作用就在於確立一種極具中國特色的倒逼機制，即通過經濟責任的審計來識別相關制度、特別是內控制度的缺陷與漏洞，在此基礎上推進相關改革，進而大大減少違規和腐敗的機會，由此形成審計-問責-制度防漏-腐敗控制的良性循環。
《實施細則》由此提出了一個根本問題：個人責任與制度責任的邊界劃在哪裡？即使是掌權者，其經濟責任的合理邊界也隻應被限定為可控責任。制度失責與個人行為失責必須明確區分開來。法定支出領域中的問題很好地表達了這種沖突：要遵循《教育法》、《農業法》、《科技法》等部門法律，往往不得不在某種程度上違反《預算法》，反之亦相同。法律之間沖突引發的失責，究竟應追溯到個人還是制度?中國各級黨政部門每年要下發大量文件，或新出台很多法律法規，彼此之間存在的不一致和沖突很少被關注，更談不上系統梳理。
政策失責問題同樣十分嚴重。在財政預算領域，分散財力辦小事的政策（如小額現金式的專項惠農補貼），替代而非支持市場機能的政策（包括許多能源補貼、高科技補貼以及其他產業補貼），為政策失敗埋下了先天隱患。在此情況下，官員問責制和經濟責任審計變得十分復雜，個人問責既不能代替制度問責，也不能代替政策問責和政策檢討。無論如何，相對於政策和制度而言，個人的力量和影響總是第二位的。以此言之，《實施細則》帶給我們的最大啟示在於，全面深化改革的鋒芒所向不只是官員問責，更是走上正軌的制度改革與政策改革。（作者現為中央財經大學財經研究院院長、教授、博士生導師，北京財經研究基地首席專家）
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