三農問題的核心是農民問題，農民問題的核心是賦權問題。改革開放以來，中國農民逐步擺脫了“權力貧困”的尷尬，各項合法權益陸續得到保障。時至今日，本來不成問題的“經營方式選擇權”卻成了迫在眉睫的大問題，這是事關農業成敗的根本。
前車之鑒：效法蘇聯的集體農庄，人民公社的歷史教訓慘痛
新中國建立之初，社會進步顯著，生產力長足發展，但超英趕美、跑步進入共產主義的激情不斷膨脹，由互助組初級社再到高級社，把公有制的實現形式簡單化為規模化。1958年開始，效法蘇聯集體農庄的人民公社運動以疾風暴雨般的方式在全國推廣，不僅脫離了農村生產力水平的實際狀況，而且違背了農民自願的原則，盲目追求速度和規模，給農業和農民造成了嚴重損失，國民經濟瀕於崩潰的邊緣。1962年以后，人民公社作為一種制度和組織形式在農村固定下來，在20余年裡對農村乃至整個中國社會產生了深遠的影響。
人民公社的特點是“一大二公”。 所謂大：一是規模大。公社由幾個、幾十個甚至上百個原來的高級社合並而成，比原來的農業社大幾倍甚至幾十倍。全國平均28.5個高級農業社合成一個人民公社，大部分地區一社都在4000戶以上，有的公社戶數超過兩萬。被認為是全國第一個公社的河南省遂平縣嵖岈山衛星人民公社，1958年4月20日由嵖岈山附近27個高級社合並而成，共有6566戶30113人。二是經營管理范圍大。人民公社從一開始就是農林牧副漁全面發展，到六十年代又向工業發展，而且兼管所轄區域內的工農商學兵等各個領域，是一個名副其實的全能的政治經濟實體。所謂公：一是人民公社已與農村基層政權組織合而為一，即政社合一。在生產組織上，全社統一生產，集中勞動，統一核算，統一分配。二是實行公社一級所有制，把所屬各農業社和社員的幾乎全部生產資料征集為公社所有。與大公社管理范圍和職能擴大相對應的，是公社公有制成分增加，生產資料歸公社所有，商業、信用、郵電等企事業由公社統轄，公社還用“平調”各生產隊的生產資料，創辦了一批直屬公社的企事業。社員擁有的私有財產很少，公社要求社員“交出全部自留地，並且將私有的房基、牲畜、林木等生產資料轉為全社公有”。三是在分配、流通、生產管理等領域中推行了一系列諸如“生活集體化、行動戰斗化、組織軍事化”等制度與措施。在“大”與“公”相結合的人民公社所有制中，“大”中已包含了“公”的成分﹔而“公”又自然擴展著“大”的范圍，兩者相互依存、相互擴展和提高。
政社合一的管理體制是大公社的另一個顯著特點。沒有政社合一作保障，大公社所有制的建立與維系是難以想象的。公社所有權與政府在鄉村中的基層政權是完全重合的，因而公社所有制成了同級行政權的重要內容和附屬物。在這樣的體制下，公社所有制構成了政社合一的重要基礎，而政社合一又保障和強化了公社的所有制。公社體制中所有權對行政權的嚴重依附，就使得行政權對經濟生活的干預成為理所當然和順理成章的了。其所以能在較長時間內勉強維持，隻能仰仗行政力量的強制和保障。人民公社時期，一直存在著的“共產風”、浮夸風、命令風、干部特殊化風、對生產瞎指揮風等五風綿延不絕、屢禁不止的制度根源就在於此。所以，政社合一是公社制度得以維持的支柱，有力、健全、發達的行政體系是公社制度的命脈所系。
遠遠超過我國農村生產力水平的“一大二公”的公社所有制，其建立的主要動力來自於行政權力的鼓動與強制。人為促成的公社制度既違背了經濟規律，又束縛了農民的思想和行為，剝奪了農民的選擇權，扼殺了農民的創造精神，難以調動基層和農民的生產積極性，必然遭到社會發展規律的懲罰，直接后果是農業生產的大衰退和嚴重飢荒。1959年全國糧食產量隻有1700億公斤，降至1954年的水平﹔1960年糧食產量1435億公斤，比1951年還少2億公斤。人均糧食消費由1957年的203公斤降到1960年的163.5公斤，減少19.4%，其中農村人均消費量下降23.4%。直到改革開放以后，農民終於有了經營方式的選擇權，十多億中國人由此才真正斬斷了沿襲幾千年不得溫飽的代際傳遞。農業有了剩余，鄉鎮企業勃興，進而激發了城市國有企業改革，由此確立了社會主義市場經濟的基礎構架。
現實困境：仿效美國的家庭農場，一味貪大的經營方式暗藏危機
法蘇的惡果余悸尚存，仿美的熱浪又高潮迭起。今天一些地方、一些人總以為自己比農民更聰明，比農民更高明，以極大的熱情引入美國平均3500畝的“家庭農場”種植模式，採取動員、誘導甚至強迫的辦法推行大規模土地流轉。家庭農場不是新鮮事物，我國自家庭承包以來，都符合主要勞動力為家庭成員、主要收入來自農業的家庭農場要件，隻不過與美國相比，農場有大有小，但大小都是農場。我們也有世界一流的現代化農場，黑龍江農場1.6萬畝稻田用激光水平儀整成一個水平面，全部機械化耕種收，是世界頂級的現代化農業，但對於中國廣大農村而言，隻能適度規模化。可見假借美國“家庭農場”這一概念，醉翁之意不在酒，而在於背后隱藏著的“大規模”經營方式。在這種背景下，農村土地流轉問題成為全社會普遍關注的熱點焦點，熱炒的背后存在著明顯的認識誤區、行為偏差和利益誘導。一是在思想認識上，將加快土地流轉作為推進城市化的重要路徑，把土地規模經營等同於建設現代農業。一些人根據“富裕農民就是減少農民”的大前提，從宏觀的、理論的和邏輯的角度推理，得出“必須大搞規模化經營把農民擠出土地來適應城鎮化進程”的結論。城鎮化進程有其自身的客觀規律，一般都要經歷城市二、三產業發展、農民變市民和土地用途轉移三個過程，而且三個過程隻能按次序依次推進，不能顛倒。那種強調用加快土地流轉來推進城鎮化進程,是憑主觀意願的人為干預，是反經濟規律的發展路徑，必須審慎對待。二是在行為方式上，延襲“大一統”與“軍事化”的工作方法，片面追求政績。隨著改革開放的不斷深入和市場化的迅速推進，政府的職能從計劃經濟下的“全能型”向市場經濟下的“效能型”轉變。但中國長期以來形成的“大一統”思想慣性依然在暗中作祟，加上由革命黨向執政黨角色轉換的不徹底，一些領導往往熱衷於延襲使用軍事化、集團化的領導方式管理農業，“好大喜功造政績，錦上添花壘大戶”的工作套路長期泛濫，喜歡搞大兵團作戰，導致不少地方運用軍事化的行政手段強力推進土地規模化，動輒就搞“萬畝規劃”、“千畝大棚”，強制性地在大片土地上種植同一種農作物，搞錦上添花，樹形象工程。有的地方土地流轉不顧群眾的意願和利益，片面強調受讓方的利益，採取行政命令的方式，搞硬性捏合或強制收回農戶承包地“壘大戶”。三是在利益誘導下，通過土地流轉實現“以鄉養城”和“以地生財”。土地的非農用途與農業用途之間存在著巨大的利益差，正是靠這種土地價值差，支撐了城市經濟的高速發展。隨著城鎮非農建設用地實行市場化出讓，土地出讓價格大幅上升，但向農民集體征用土地的補償標准仍處於很低的水平，土地出讓的價格遠遠高於對農民的補償。這是新的歷史階段的“以鄉養城”新形式，是政府“以地生財”籌集城鎮建設資金的主要途徑，也是農民利益流失最嚴重的一條渠道。
中國農村土地流轉應分三個層面：第一個層面，需要靠行政力量推動的，我們稱之為“行政流”。即把一戶不足十畝的承包地分散的七八塊，怎樣合成一塊。這是一家一戶辦不了、也辦不好的事情，必須依靠集體組織統一行動，當年靠行政力量細分，今天還應靠行政力量整合，在此基礎上完成確權登記頒証。這方面，安徽蒙城、河南民權等地都有很多成功經驗。第二個層面，需要市場推動的，我們稱之為“市場流”。在完成“一塊田”行政整合、做好確權登記頒証的背景下，是合作、是入股、還是出租，由農民按市場規律自由選擇。政府隻應做好服務，不可強行干預。第三個層面，需要法律推動的，我們稱之為“法律流”。如抵押、擔保、買賣是現行法律不允許的，必須在國家修改憲法、土地管理法、物權法、擔保法等相關法律的前提下，才能依法流轉。當前各地政府應充分理解中央土地流轉的初衷，充分尊重農民的選擇。首先應做的是抓好“行政流”，做實“一塊田”，不應隻緊盯著“大規模”的企業規模化，而不屑於“小規模”的家庭規模化，過分熱情地插手“市場流”和“法律流”，使該做的沒做好，不該做的做過了頭。“行政流”是“市場流”和“法律流”的基礎，隻有做好“行政流”，才能順暢推進“市場流”和“法律流”，不然將遺患無窮。同時，在土地流轉過程中，必須處理好幾個問題：一是不能不顧中國的現實，違背經濟規律。土地流轉與工業化和城鎮化水平、農業生產率水平、農民自身綜合素質、資本進入農業的速度等相關聯。二是不能讓外力擠壓推進流轉。讓“依法自願有償”真正落到實處，尤其要杜絕為了政績強迫或誘騙農民流轉土地的行為。三是不能剝奪農民的發展權。保障出讓土地農民有租賃收益、土地資源利用率提高的收益、務工就業的收益和“項目、基地+農戶”的產業增收的收益，留給農民分享利益增長的“活口子”。四是不能為子孫后代留下矛盾和隱患。既要解決如何“流得動”的問題，更要解決好如何“流得對”、“流得順”、“流得穩”的問題。五是不能讓征地制度“打折”、“縮水”。警惕耕地佔補平衡的“數字游戲”，建立耕地佔補中的綜合效益評估與補償機制和易地補充耕地的糧食生產考核機制。
從“法蘇”到“仿美”，隻願高昂著頭顱，邯鄲學步，不願看一眼腳下的土地。農業的主體必須是農民，任何人從事農業生產經營都不能取得效益最大化，政府（如大公社、生產隊等）不行，企業也不例外。推行土地流轉，推動大資本下鄉，讓企業代替農民生產經營，其結果隻能是使農民成為農產品基地“大生產車間”的“工人”。農業是一個“活”的產業，從種到收一條龍，種好管好收好必須一竿子插到底，需要像養孩子一樣的高度責任心，是個良心活，這是任何組織都無法做到的。再說，農民長期只是被動地聽從企業安排從事單項或單一環節的生產，經營管理知識隻能是一片盲區，長此以往，將成為農業經營管理的局外人。大資本下鄉兼並土地卻不會持續在土地上種糧食，在人多地少的中國，100個人的地給1個人種，其余99人到哪裡去，去干什麼。在城市吸納能力還很有限，2.6億農民工還處於兩棲狀態的背景下，再把大批農民擠出土地，農民失地后進城，進城后失業再返鄉。失地農民成為流民，進城、返鄉、再進城、再返鄉將是一個漫長的歷史過程，也是一個天大的社會問題。況且，“大而粗”的企業經營比起“小而精”的家庭經營，效率和效益卻相對要低，這是古今中外農業經營無數實踐的明証。以1970年的日本和美國為例，美國每個男勞動力平均耕種2475畝土地，日本則為30畝，每個勞動力的產量是日本的十倍，但其單位土地的產量僅為日本的十分之一，美國拼的是土地優勢。而中國和日本相似，沒有土地優勢，隻有勞動力優勢，隻能在充分發揮勞動力優勢上做文章。眼下，政府支持的龍頭企業主要靠各項優惠政策獲取比小農戶好的效益，這是經濟邏輯的扭曲，而不是經濟學的“最佳資源配置”。
美國農業的邏輯目標是追求勞動力產出最大化，中國農業的邏輯目標是追求土地產出的最大化，以人少地多的美國模式移植想象，解決中國人多地少的現實問題，帶來的隻能是亦如效法蘇聯的折騰后果。當年菲律賓仿效美國的大規模農場，讓工商資本大舉到農村圈地，使大量農民流落城市無業可就，即滿世界打工，造就了“菲佣”這張世界名片。時移世易，我們今天如果也打造出一張“華佣”名片（以農村5億多勞動力平均受教育時間僅7年多的水平，隻能為“佣”），那將是民族的悲哀，國家的恥辱。當前這種大規模集中土地的現象已經傷害了一些農民的感情，曾經參加過建國初期土地改革的老農民很憂傷地說：60多年前，干部帶領我們打倒地主，跟我們很親﹔60年多年后，干部甩開我們培植大戶，跟大戶很親，我們這一輩子真的活得很糊涂。
發展道路：賦予農民充分的自主權，走一條適合國情民意的現代農業之路
縱觀30多年的農村改革歷程，所有經驗都是草根階層的創造，這些創造只是需要去發現、認可、總結、升華和推廣，然后合法化。農業亦如此。如果隻靠政府一廂情願的設計和強制，中國農業就可能走上邪路。因此，中國農業應該、也必須跳出“東施效顰”的怪圈，因國制宜，發掘傳統農業精華，借鑒現代農業經驗，真正把經營方式的選擇權交給農民，充分激活農民的熱情和創造力，用“歷史的耐心”走好自己腳下已經生成的道路。
“小而精”的家庭經營是中國農業幾千年長盛不衰的成功基礎。農業生產相對於工業生產，具有不可搬移，不可倒序，不可間斷，是活的生命體，必須遵循自然再生產和經濟再生產兩個規律，生產的成果隻能最終顯現等特點，因此，規模過大則監督成本會高到無法承受。家庭是無與倫比的最佳利益共同體，隻有以家庭為經營單位，才會實現成本最小化，效益最大化。農業部錢克明等研究認為，當下中國家庭經營的適度規模為南方30-60畝、北方60-120畝。中國有2.3億承包土地的農戶，盡管近些年大力推進土地流轉，但目前參與流轉的農戶僅佔20%多，尚有2億左右的農戶耕種自己的承包地，小農戶在一個相當長的歷史時期仍將是中國農業的經營主體。日本2公頃以上的農戶僅佔15%，是“小而精”的家庭經營實現農業現代化最成功的典型。
現代農業是相對於隻在一產中做文章的傳統農業提出的概念，現代農業是包括農村的一、二、三產業和上、中、下游產業鏈之間相互聯動而形成的完整產業體系。當前，我國農村現貨農業產業鏈條中以農產品為原料的加工業和為農業服務的服務業佔比過低，當務之急是要大力發展農村二三產業，培育農產品加工業和農村服務業，加快構建現代農業產業體系。有人誤把現代農業等同於土地規模化經營，這是十分片面的盲人摸象。第一，土地規模經營還只是在一產上做文章，隻屬於現代農業體系中一產的部分。第二，從日本、韓國和我國台灣的農業發展道路看，在小規模經營的基礎上也完全能夠建立起發達的現代農業。日本戶均耕種面積隻有1.5公頃，與美國戶均耕種200公頃以上、歐盟國家20-30公頃相比，屬於典型的小規模經營，但是日本農業卻實現高度現代化，農業機械化、單位耕地的化肥使用量等多項反映農業現代化的指標均超過歐美。有趣的是，1957年，王震率團考察日本農業，成功引進了手扶拖拉機並加以仿造，提高了中國農民的機械化程度，非常成功。第三，世界各國的農業經濟學家經過大量實証研究表明，中國農業生產並不存在明顯的規模經濟效益，農場規模與單產之間不存在正比關系。也就是說，土地的經營規模和土地的產出率沒有關系，隻和勞動生產率成正比。中國以佔世界十分之一的耕地，生產出佔世界五分之一糧食，養活了佔世界五分之一的人口，就是最好的証明。對於中國這樣一個人多地少的國家，不能片面追求經營規模，應以追求土地產出率為首選目標。現代農業需要規模化，但在規模化問題大有文章可做的是產業布局的規律化以及組織服務、產業鏈條和適合工廠化生產的種養業等方面的規范化。比如近年來全國農機大流動，農業部每年組織約50萬台收割機自南向北依次推進，使我國90%的農作物實現了機械化收割。這是最成功的規律化服務典型。在堅持家庭承包經營基礎上，努力構建以公共服務為主導、合作服務為基礎、市場服務為主體的服務體系，提高農業服務的規模化水平，應是中國特色的現代農業之路。中國的現代農業絕不是歐美化的現代農業。否則，我們的基本經營制度就無法堅持，根基就會動搖。
農民是中國農業的主導力量。主體現代化是農業現代化的關鍵。諾貝爾經濟學獎得主舒爾茨認為，傳統農業的要素配置已是最佳狀態，迄今為止，還沒有誰發現傳統農業要素配置出了什麼毛病。但為什麼高效率會產生低效益，根本在於傳統農業各要素沒有注入現代元素，而諸要素中首先是勞動力的現代意識缺乏。農民有了現代意識，就有了現代需求﹔有了現代需求，就會拉動市場提供現代供給﹔有了現代供給，農民就有了現代能力﹔有了現代能力，就會產生現代效益，從而實現現代目標。在農業生產諸要素中，隻有作為主體的人現代化了，其他要素才能在人的作用下注入現代元素﹔人不現代化，其他要素就現代不起來，即便現代了，也發揮不了現代作用，產生不了現代效益。推進農業現代化需要一支穩定的、高素質的職業化農民隊伍，當前應切實抓好三件大事：一是培養和積累農村人才。大力實施農村教育優先發展戰略，統籌人才資源配置。改善農村基礎教育的辦學條件，提高農村教師待遇，建立健全多元化的辦學模式，大力推進優質教育資源的城鄉互動，強化農村基礎教育。增加公共財政投入，按照“面向農村、面向農民、面向農業”的原則，多形式、多途徑、多體制地發展農村職業教育。通過制度建設和政策引導，開通城鄉人才雙向流通渠道，使農村以優惠政策聚集人才，以優美環境吸引人才，以優厚待遇留住人才。國家擬將600多所高等本科院校改為職業院校，這一戰略調整十分符合中國實際。印度一萬多個教育機構，80%以上都是培養技能型人才。中國還應在教育理念上針對農村做出另外一個調整，即改“精英教育模式”為“生成教育模式”，不要讓農村孩子千軍萬馬都去過一條獨木橋，應因地制宜教會適合自身生存與發展的一項技能。二是培育和壯大農民組織。通過消除制度性障礙、加大扶持力度、進一步強化服務等途徑，放手發展農民組織，引導農民合作起來，真正實現從“組織農民”向“農民組織”這一質的飛躍，努力構建與市場、社會各司其職、互相配合、相互制衡的多元治理結構。三是引導農民找准自己的職業定位。充分運用政策的調控手段，正確把握輿論導向，引導農民根據自身素質和實際需求，理性地流動，按照人盡其才的原則，“讓農民不當農民——扎根城市當市民” ，“讓農民當好農民——專心做好職業化農民”，“讓農民兼當農民——邊種地邊就近務工”，幫助他們在職業分化中做出當農民還是當工人的理性選擇，逐步培養一大批懂技術、會經營、善管理的新型職業化農民。
政府種不好地，企業同樣也種不好地，種地的隻能是深深扎根於那片土地的農民。沒有誰比農民更了解自己，沒有誰比農民更懂得自己的選擇，也沒有誰比農民對自己更負責任。我們決不應該看到這樣一種現象：從建設現代農業的良好願望出發，精心設計出一套強力推進的制度，切實起到損害農民利益的效果。當下，交給農民選擇權遠比誘導農民走什麼路更為重要。教訓猶在，前鑒不遠，確保農民選擇經營方式的自主權是中國農業不走邪路的根本出路。
作者單位：安徽省人民政府
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