張來明：從中國實際出發推進依法治國

　　張來明，國務院發展研究中心副主任、黨組成員，研究員。畢業於北京大學法律系，法學碩士。曾任中央政策研究室副秘書長兼國際研究局局長。長期從事政治法律、社會建設、國際問題研究工作，多次參加有關中央文件起草工作，為十八屆四中全會文件起草組成員。

　　黨的十八屆四中全會《決定》在深刻總結黨領導人民實行法治成功經驗的基礎上，提出了實現全面推進依法治國總目標必須堅持的五項原則，其中一項就是堅持從中國實際出發。中國實際決定中國特色。因此，能不能把握好中國實際，決定著中國特色社會主義法治道路能否走得通、中國特色社會主義法治體系能否建得成。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。”這番話盡管是針對立法講的，但深刻揭示了法治建設必須從實際出發的科學道理。

　　全面推進依法治國，在堅持從中國實際出發這項原則上，關鍵要始終扭住以下三條不放。

　　一、全面推進依法治國，必須以中國特色社會主義道路、理論體系、制度為根本遵循

　　《決定》明確提出，中國特色社會主義道路、理論體系、制度是全面推進依法治國的根本遵循。這是由中國特色社會主義道路、理論體系、制度在黨和國家生活中的客觀地位決定的，也是堅持從中國實際出發的必然要求。中國特色社會主義是當今中國社會的根本屬性和中國未來發展的根本方向，其具體表現就是中國特色社會主義道路、理論體系、制度。講當今中國的實際，離不開中國特色社會主義道路、理論體系、制度。堅持從中國實際出發全面推進依法治國，自然也就必須堅持中國特色社會主義道路、理論體系、制度。

　　全面推進依法治國必須以中國特色社會主義道路、理論體系、制度為根本遵循，就是要在中國特色社會主義道路上、在中國特色社會主義理論體系指引下、在中國特色社會主義制度框架內厲行法治，走中國特色社會主義法治道路，建設社會主義法治國家。

　　第一，必須堅定不移走中國特色社會主義道路。中國特色社會主義道路是黨和國家各項事業順利發展的總道路，其內涵就是在中國共產黨領導下，立足基本國情，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，解放和發展社會生產力，建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態文明，促進人的全面發展，逐步實現全體人民共同富裕，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。道路決定命運，道路問題是法治建設的根本問題。我國社會主義法治建設之所以能夠取得歷史性成就，對中國特色社會主義事業發揮重要的引領和保障作用，最根本的原因就是走對了道路，走出了一條中國特色社會主義道路在法治方面具體化的中國特色社會主義法治道路。今天，我們全面推進依法治國，最根本的是要堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，堅持走中國特色社會主義法治道路。

　　第二，必須堅定不移貫徹中國特色社會主義理論體系。中國特色社會主義理論體系是黨和國家各項事業順利發展的科學指南，其內涵就是包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀在內的科學理論體系。這一科學理論體系是對馬克思列寧主義、毛澤東思想的堅持和發展。沒有革命的理論，就沒有革命的行動。我們黨在革命、建設、改革各個歷史時期之所以能夠領導人民不斷取得勝利，指導思想正確是根本前提。我國社會主義法治建設的巨大成就是在這一科學理論指導下取得的。今天，我們全面推進依法治國，必須貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，確保法治中國建設始終沿著正確方向前進。

　　第三，必須堅定不移堅持中國特色社會主義制度。中國特色社會主義制度是黨和國家事業順利發展的重要保証，其內涵就是人民代表大會制度的根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度，中國特色社會主義法律體系，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，以及建立在這些制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。法律作為上層建筑的重要組成部分，承擔著維護經濟基礎和社會制度的重大使命。我們國家是社會主義國家，社會主義制度是我們國家的社會制度，法治是維護社會主義制度的重要手段。我國社會主義制度之所以能夠穩如泰山，法治發揮了極為重要的保障作用。而我國社會主義法治能夠發揮應有作用，是因為適應了鞏固和發展社會主義制度的要求。今天，我們全面推進依法治國，必須堅定不移堅持中國特色社會主義制度，推進國家和社會生活法治化，促進國家治理體系和治理能力現代化。

　　二、全面推進依法治國，必須同改革開放不斷深化相適應

　　依法治國是社會主義政治建設的重要內容，必須服從服務於黨和國家工作大局。在當今中國，改革、發展、穩定就是黨和國家工作大局。改革是動力，發展是目的，穩定是前提，把改革發展穩定的關系處理好了，把黨和國家工作大局鞏固住了，中國特色社會主義事業就能不斷向前推進。而要把黨和國家工作大局鞏固住，就必須不斷完善國家治理體系、增強國家治理能力，包括不斷提高依法治國能力和水平。無論是改革、發展，還是穩定，都離不開法治的引領、規范和保障。這是一方面的道理。

　　另一方面的道理是，我們不能就法治講法治，也不是為搞法治而搞法治，全面推進依法治國決不是法治本身的“自轉”，而是圍繞中國特色社會主義事業五位一體總布局的“公轉”。能不能適應全面深化改革的要求，能不能適應不斷擴大開放的要求，能不能適應全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的要求，是衡量全面推進依法治國成效的客觀標准。黨的十八屆三中全會提出了完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標，對經濟、政治、文化、社會、生態以及黨的建設等領域的改革作出了戰略部署。要實現這個總目標、落實這個戰略部署，就必須全面推進依法治國，推動解決黨和國家事業發展中的根本性、全局性、長期性問題。

　　還要看到，與改革開放初期相比，我國法制建設已經得到顯著發展，中國特色社會主義法律體系已經形成，各個領域已經實現有法可依。在這樣的歷史條件下全面深化改革，就必須做到於法有據。這也是黨的十八屆三中全會部署全面深化改革的一個基本要求。從各個方面看，黨的十八屆三中全會、四中全會分別研究全面深化改革、全面推進依法治國的若干重大問題並作出決定，具有內在的理論邏輯和實踐邏輯，是貫徹落實黨的十八大精神的兩大戰略部署，是有著緊密聯系的姊妹篇，其共同使命是推動全面建成小康社會奮斗目標的實現。這也就是黨的十八屆四中全會《決定》所揭示的“三個全面”的內在邏輯：“全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國。”

　　同改革開放不斷深化相適應，黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出了一系列部署，比如必須以明晰產權、保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度﹔以保障人民當家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，推進社會主義民主政治法治化﹔建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發展規律、有利於激發文化創造力活、保障人民基本文化權益的文化法律制度﹔加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設﹔用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度。這些部署體現了經濟、政治、文化、社會、生態等領域的深化改革對完善法律制度的現實要求，也明確了今后一個時期完善法律制度的努力方向和工作重點，總的就是要達到黨的十八屆四中全會《決定》提出的要求：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。”具體講就是要達到以下要求：實踐証明行之有效的，要及時上升為法律﹔實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權﹔對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。為保障全面深化改革順利進行，在執法和司法方面，黨的十八屆四中全會也作出了一系列部署，比如完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、責任法定化﹔推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間﹔推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度﹔把公眾參與、專家論証、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序﹔根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量﹔推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化市場、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法﹔明確具體操作流程，重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為﹔嚴格執行重大執法決定法制審核制度﹔全面落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制﹔建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度﹔完善司法體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點﹔最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件﹔探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件﹔加快建立失信被執行人信用監督、威懾和懲戒法律制度，等等。這些措施都是針對改革發展遇到的實際問題提出來的，具有很強的現實針對性，必將為全面深化改革提供更加有力的法治保障。

　　三、全面推進依法治國，必須推進法治理論創新

　　理論是實踐的先導。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國社會主義法治建設之所以能夠取得巨大成就，一條重要經驗就是堅持了馬克思主義法治理論。1954年在主持起草憲法時，毛澤東同志確定的指導方針是“以事實為根據，不能憑空臆造”，具體條文“現在能實行的我們就寫，不能實行的就不寫”。1957年，他還強調“一定要守法，不要破壞革命的法制”。遺憾的是，后來“文化大革命”中法制遭到嚴重破壞，整個國家和社會處於無政府狀態。痛定思痛。在1978年召開的中央工作會議上，鄧小平同志深刻指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”，要“做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。這些重要論述，是對“文化大革命”期間踐踏法制歷史教訓的深刻總結，也是對法治重要性和必要性的深刻闡釋，對我們黨重新重視和加強法治建設具有重要指導作用，“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”成為指導法治建設的“十六字方針”。在馬克思主義法治理論指引下，我們黨領導人民不斷完善和發展社會主義法治理論和實踐，黨的十五大提出要依法治國、建設社會主義法治國家，強調“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障”﹔黨的十六大提出，發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來﹔黨的十六屆四中全會提出，依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式，黨要領導立法、帶頭守法、保証執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活法制化、規范化﹔黨的十七大提出，依法治國是社會主義民主政治的基本要求，要全面落實依法治國基本方略。

　　黨的十八大以來，習近平總書記高度重視依法治國，在總結社會主義法治實踐經驗的基礎上提出了一系列新的重大思想觀點和科學論斷，強調“落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，必須全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程”、“依法治國，首先是依憲法治國﹔依法執政，首先是依憲執政。新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保証執法、帶頭守法”、“加快建設社會主義法治國家，必須全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面”，等等。這些重大思想觀點和科學論斷極大豐富和發展了中國特色社會主義法治理論。

　　黨的十八屆四中全會進一步明確全面推進依法治國的指導思想，這就是：必須貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅決維護憲法法律權威，依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩定，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力法治保障。這個指導思想是從新的歷史起點這一實際出發提出來的。全面推進依法治國，關鍵是必須貫徹好這個指導思想﹔推進社會主義法治理論創新，關鍵也是必須貫徹好這個指導思想。

　　我們要按照黨的十八屆四中全會《決定》精神，面向社會主義初級階段建設社會主義法治國家的現實要求，從我國基本國情出發，同改革開放和社會主義現代化建設進程相適應，總結和運用黨領導人民實行法治的成功經驗，圍繞社會主義法治建設重大理論和實踐問題，推進法治理論創新，發展符合中國實際、具有中國特色、體現社會發展規律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導和學理支撐。在理論創新過程中，要把中國人民的法治實踐作為思想源泉。同時要汲取中華法律文化精華，借鑒國外法治有益經驗。中國人早在春秋戰國時期就有了自成體系的成文法典，漢唐時期形成了比較完備的法典，中華法系在世界幾大法系中獨樹一幟，要注重研究我國古代法制傳統和成敗得失，挖掘和傳承中華法律文化精華，汲取營養、擇善而用。堅持從我國實際出發，不等於關起門來搞法治，要學習借鑒世界上優秀的法治文明成果，堅持以我為主、為我所用，認真鑒別、合理吸收，不照搬外國法治理念和模式。