劉 奇
城鎮化的本意應是居民不論在哪裡生活都能享受到與城市相仿的公共設施和公共服務。數以億計的中國農民之所以千方百計都想擠入縣以上城市，是因為二元制度推高了那裡的“兩公”水平。由此導致社會上對城鎮化的理解陷入誤區，認為農民隻有進到縣城以上的城鎮，才能成為市民，才算實現了城鎮化。這是典型的城鄉二元思維，與中國國情、國際慣例、城鎮化規律和城鄉一體化戰略等諸多方面相悖逆。
一是不符合中國現實。長期以來，我國的城鎮化發展兩極分化，一方面大中城市優質資源過度集中，好學校都在大中城市，北京市的醫用CT機超過整個英國﹔全國省會城市大多形成一城獨大的格局，有一半的省會經濟總量約佔全省四分之一的份額。另一方面小城鎮發展一直處於活力不足、成長不快、發育受限狀態。要使我們這樣一個擁有270萬個村落的“村庄大國”和八九億農民的“農民大國”走向“城市大國”、“市民大國”，就必須大力發展小城鎮。大中城市有限的承載能力和高昂的生存代價使絕大多數農民工在相當長的時期內無法扎根，而星羅棋布的小城鎮根植於農村，是城鄉融合的橋梁，又是農民就近兼業的主戰場，對於解決“大城市病”和農民工大量外出引發的各種經濟社會問題無疑是一劑良方。一個成熟的經濟體，其發展方式轉變、產業升級換代及實現城鎮化的過程，從來都是設備、技術、資金等生產要素的流動，而非大規模長時期的勞動力流動。讓幾億農民工實現就近就地城鎮化，不僅有“揚湯止沸”之效，更是“釜底抽薪”之舉。
二是不符合國際慣例。從國際視角看，現在我國的城鎮化規劃，只是城鎮建設布局，沒有考慮農村，不是本質意義上的城鎮化。事實上，發達國家沒有城市與鄉村之別，隻有人口密集區和非密集區之分。有關資料顯示，日本人口密集區的定位標准是每平方公裡四千人以上，集聚人口五千人以上，在這樣的區域居住的人口佔日本總人口的66%。有些國家2000人以上聚居的地方，就是人口密集區，就是城鎮化，這樣的地方，國家投資的公共設施和公共服務與大城市相仿。如果以2000人計算，我國不少村庄都超過了2000人，鄉鎮更不用說。全國3.3萬個鄉鎮中的1.9萬個鎮，鎮鎮都是城鎮，隻不過我們的基礎設施和公共服務還相差甚遠。城鎮化水平高達95%的德國，在城鎮化過程中一直遵循“小的即是美的”原則，全國70%的人口居住在2000－10000人的小鎮上。其產業政策的重點均以中小城鎮為主，這些城鎮雖然規模不大，但基礎設施完善，城鎮功能明確，經濟異常發達。
三是不符合城鎮化規律。城與鄉的關系是相互配合的夫妻關系，各有分工，不是非此即彼的對立關系。發達國家的經驗和教訓表明，城市化是建立在農業發達、農村發展的基礎上，不是要放棄農業和犧牲農村，大量農村人口迅速向大中城市遷移，最終必然導致城鄉關系的斷裂和畸形。國外很多國家正在流行的城鎮化理念是建筑組團與田園組團相結合的布局，城市與邊緣、城市與郊區甚至城市與鄉村的差異已不明顯，人口的密度因分布在若干個小城鎮而相對分散。這種城鎮發展戰略實現了工業化、城鎮化與農業現代化的和諧共存、協調發展，使城鄉有機結合，融為一體，如日本東京市內已建幾百個“市民農園”和“都市田園學校”，讓城市人、特別是孩子們知道農作物是怎麼生長的，讓他們了解和把握動植物的生命規律，從更深層次的哲學角度理解和尊重生命的過程，不做或少做違背規律的蠢事，從而實現傳統文明與現代文明相互關聯、交融滲透、共存共榮，實現“各美其美、美人之美、美美與共、天下大同”，這是人類經過無數探索才找到的未來城市發展規律。
四是不符合城鄉一體化戰略。中央提出城鄉一體化發展戰略，就是要求城鄉必須同時發展、同樣發展、同步發展。要做到一體化發展，關鍵在於讓作為硬件的公共設施和作為軟件的公共服務這“兩公”真正姓“公”，不能隻姓“城”，不姓“鄉”。如果還用傳統二元思維模式配置資源，在此基礎上推進城鎮化，很難在城與鄉的空間坐標上找到彼此之間的契合點，實現城鄉之間的良性互動，隻能是梗阻更重、鴻溝更深。說到底，農村優秀人才要進城享受市民待遇，城市優質資源更要下鄉，建設強鎮大村，使人口密集區實現城鎮化，這樣才符合城鄉統籌戰略的空間定位，才能實現城鄉資源要素的自由合理流動，才是城鄉之間帶有根本性的深層次統籌、一體化發展。
五是不符合農民是一種職業的社會分工。農民不是一種身份，農民是就一種職業而言，市民是就居住地而言，農民與市民本是兩個沒有邏輯並列關系的角色。農民可以居住在城裡，是市民﹔市民也可以從事農業，做農民。但城鄉二元制度用“身份”的標簽把二者分出高下等級。農民想改變身份成為市民就變得力不能及了。如果拋開不合理的城鄉二元制度討論問題，“讓農民市民化”的命題，就是讓“職業居住地化”，這顯然是邏輯上的荒謬。
“三農”問題的病根是城鄉二元結構，推進農民市民化的制度設置，必須以瓦解和破除二元制度為根本，絕不能以保護和助長二元制度為目標。因此，新制度的建立必須摒棄二元思維的舊定式，樹立三向思維的新理念。所謂“三向思維”，就是“向左進城、向右入鎮、向上提升”。
“向左進城”，即讓一些有條件、有能力的農民成為市民。戶籍制度確立的二元社會結構造就了城鄉居民權利的不平等。有研究表明，戶籍作為資源配置和利益分配的最大憑據，計劃經濟時代附著在市民戶口本上的特權有67種，已滲透到經濟、政治、社會、文化等各個領域，並且盤根錯節，互為依存，剪不斷理還亂。盡管隨著改革的深入，諸如糧票、油票等計劃經濟時代的福利早已取消，但與城市戶籍密切相關的購房、購車、教育、社保、醫保、養老等方面的諸多先賦性障礙，農民工仍被邊緣化。中國城市化率已達54%，但真正具有城市戶籍的人口隻佔35%。
現在地級市及縣城戶籍已經放開，但農民要進入“北上廣”這樣的特大城市仍很艱難。例如，北京現有800萬“北漂”，每年轉戶指標隻有18萬，按此比例需要將近半個世紀才能轉完。廣州、上海、深圳等地有積分落戶制度，一年靠積分入戶的僅3000人左右。深圳現有700多萬外來人口，按此速度大約需要到公元4000多年才能轉完。而2014年9月16日發布的《北京社會建設藍皮書》稱，北上廣的農民工有53.3%的選擇留下，明確不留北上廣的隻佔23.9%，沒想好的佔22.8%。“自由遷徙”的道路上仍舊橫亙著巨大壁壘。即便成了市民，農民工的生存狀態與市民也是天壤之別。據人社部測算， 2013年外出農民工月收入僅2609元，遠低於城鎮職工。在住房方面，受雇農民工在單位宿舍住的佔28.6%，在工棚住的佔11.9%，在生產經營場所住的佔5.8%，與他人合租住的佔18.5%，獨立租住的佔18.2%，有13%的農民工在鄉鎮以外從業而每天回家居住，僅0.9%的農民工在務工地有自購房。在大城市裡，農民隻能迫於生活壓力無奈選擇住在城鄉結合部或者城裡的群租房中，買房對於絕大多數農民工來說是想也不敢想的事情。在勞動保障方面，與雇主或單位簽訂勞動合同的佔41.3%，雇主或單位為農民工繳納養老、工傷、醫療、失業和計生保險的比例隻有15.7%、28.5%、17.6%、9.1%、6.6%。在今天的城市裡，臟、累、差的工作是農民工的“專利”。即便農民工和市民同在一個單位，也不能一樣累計工齡、評定職稱、進修與培訓。一遇經濟不景氣或政府治理整頓，可能就會成為無條件清退的對象，苦澀地回歸農村將是他們擺脫不了的歷史宿命。
“向右入鎮”，即讓絕大多數農民就近就地城鎮化。小城鎮及大農場正在受到上流社會的青睞，美國幾位總統都喜歡在農場會見外國政要，世界上許多重大國際會議都選擇到鄉間小鎮召開，世界第一屆互聯網大會選在浙江古鎮烏鎮召開，更不要說達沃斯論壇、博鰲論壇等名噪全球的會議了，歐洲許多國家正出現市民回流農村居住的風潮。中國農民不願當小城鎮的市民，是因為那裡沒有和大中城市相仿的公共設施和公共服務。
現在的問題是，如何使基本公共設施和公共服務這“兩公”下鄉，實現鄉村的城鎮化，讓農民願意在本土當市民？一條切實可行的做法是把靠行政手段形成的畸形資源集聚，再用行政干預的措施分散開來，即由頂層設計，通過政策動員推進四大資源下遷到強鎮大村，由四大資源帶動“兩公”建設，推進小城鎮發展。一是大學。大學對小城鎮發展具有顯著拉動作用，國外大多數名校都建在鄉間小鎮上。我國的大學和美國相比差距很大，美國3億多人，3500多所大學，三分之二以上都在鎮上。我國13億多人，隻有2300多所大學。按照美國的比例，我們還要辦一萬多所大學。辦這些大學靠財政的力量是不可能的，應把城市大學拆分，鼓勵到強鎮大村去辦二級學院或分校，以低成本帶動小城鎮擴張，實現大學帶城，城校相長，互為促進，協同發展。這樣不需政府大規模投資，就能夠“四兩撥千斤”。美國加州大學辦了9個分校，每個都帶起一個小城鎮。二是醫院。截至2013年底，全國城市共有醫院近2.5萬家，病床458萬張，執業醫生150萬人，注冊護士200萬人，而居住著八九億農民的農村，隻有3.7萬個衛生院，113萬張病床，43萬個職業醫師，社區衛生服務中心8488個，病床16.8萬張，執業醫師13萬。看病難依然是農民的痛。城市醫療資源下鄉是醫療機構和農民雙贏的大好事。國外許多著名醫院都在鄉間小鎮上。三是研究機構。據估算，我國約有2500家大大小小的政策研究機構或智庫，擁有35000名左右的政策研究人員。其他類型的科研機構和人員更多。我國許多研究機構都在大城市，國外的許多研究機構都在鄉間小鎮上，這些機構如下遷到小城鎮，將是從根本上提高小城鎮的競爭能力和資源集聚能力的砝碼。四是國企。從世界發達國家城鎮化道路來看，許多小城鎮都是圍繞企業發展起來的，如西雅圖的林頓鎮是因為波音公司而出名，硅谷是因為高科技企業雲集而發展。據調查，德國前100位的企業，隻有3家企業總部設在首都，其他都在鎮上。我國央企就有155家，全擠在首都，每個省幾十上百家省級國企也都擠在省會，這些企業總部完全可以下遷到鄉鎮。“總部經濟”的效應一經釋放，帶動小城鎮的能量將是超常的驚人。
“向上提升”，即打通社會階層流動的通道。現代社會一定是一個開放、公正、社會流動通暢的社會。現階段農民從鄉村到城市的遷徙，只是完成了橫向的水平位移，遠沒有實現縱向的垂直流動。所謂垂直流動就是不斷提高農民工的經濟、政治、社會、文化地位，打通他們上升的階層通道。當前，社會階層流動受阻的原因是多維度的，要想逾越階層流動的障礙，為農民工向上流動開拓空間，需要搭建四級階梯。
