基層行政體制改革的內在邏輯與操作空間

[摘 要] 鄉鎮既是最基層的政府，也是演繹改革中權力利益角力的大舞台。在經濟發達鎮行政體制改革實踐中，啟動改革議程、詮釋與變通改革規則是改革的核心權力﹔地方黨委書記是改革的“第一推手”，三個書記才能唱好一台“改革戲”，縣（市、區）委書記能掌控改革紅利的釋放流量，試點鎮黨委書記則在一線奮戰﹔改革落地生根必須有一批扮演“催化劑”角色的優秀操盤手，善於利用權威與能力的疊加效應，擅長以技術專家角色穩健務實地推進變革。如何在刀尖上跳出一支華美的舞蹈，這是改革進入深水區面臨的難題。

[關鍵詞] 經濟發達鎮﹔行政體制﹔改革

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

改革是權力和利益重新分配的激烈博弈，各種改革最終落地的基層，則是承接權力角力的大舞台。本文以近年來我國經濟發達鎮行政體制改革試點實踐為橫斷面，追溯基層改革的台前幕后，探尋其內在邏輯與操作空間。

一、確立規則是改革的核心權力

在既有的權力和利益格局之下，從什麼角度切入改革，以什麼樣的規則進行改革，如何詮釋並變通規則，在很大程度上決定改革在基層的實際成效。

（一）誰啟動改革議程？改革開放催生了一批實力超強的經濟發達鎮，地方公共財政預算收入動輒數十億，常住人口多達幾十萬甚至上百萬，但長期以來沿用農業型鄉鎮的建制與行政資源配置，“車大馬小”、“人大衣小”、“責大權小”等問題十分突出，迫切需要改革，可基層改革意願一直無法上達高層。在中國，任何行政層級的重大體制改革決策權均在中央，地方不能隨意僭越，這是確保政令統一的基本政治規則。2009年，作為高層了解社情民意的重要“喉舌”——新華社利用內參《國內動態清樣》刊發《鞏固“中國制造”，變“超級鎮”為“經濟區”》一文，引起中央有關領導高度重視。時任國務院領導作出重要批示，中央編辦立即著手調研，呈報了《關於經濟發達鎮行政管理體制改革問題的報告》並再獲批示，要求中央編辦商財政部、民政部、公安部、中農辦等有關部門，先在東、中、西部試點，摸透情況，總結經驗。至此，借重量級傳媒內參渠道，經濟發達鎮改革需求順利上達中央，並獲認可，改革議程正式啟動。

（二）地方如何詮釋改革規則？2010年4月，中央編辦等六部委聯合印發通知，決定在全國13個省選擇25個鎮先期開展行政體制改革試點，提出“推進體制創新、下放經濟社會管理權限和創新機構編制管理”等原則要求，正式拉開經濟發達鎮改革的序幕，明確相關省委、省政府對試點工作負總責，把具體實施的權力與責任賦予省級黨委政府。在省級層面，如何因地制宜，詮釋和細化改革規則，直接決定經濟發達鎮改革試點的方向內容與作為空間。

在中央六部委確定的原則之下，如何解決改革試點需求大於供給的“僧多粥少”問題，基層需要哪些領域的經濟社會管理權限，如何科學配置機構編制資源達到最優組合，如何重塑並創新基層社會管理和公共服務模式，財政、土地、金融等配套支持如何體現，如何建立有效的激勵機制以激發改革試點的動力等等，均要省級層面因地制宜，對改革原則進行合理詮釋、具體拓展。按照上下業務逐一對應的行政慣例，省級成立發達鎮改革試點工作聯席會議，具體工作由省級編辦負責牽頭，在調研基礎上形成改革試點工作意見文稿，按內部程序報相關編委領導同意，作為重大事項上省委常委會進行討論，修改完善后以省委辦公廳和省政府辦公廳文件正式印發。在此過程中，各地通常以本地區經濟發達鎮的需求為核心，以問題為導向，盡可能在政策劃定的空間和界限內找到量身改制的最佳“體制外衣”，“上承政策、下生細則”的改革操作模式也是中國國情差異與政治彈性的默契組合。

（三）變通規則需要高超的政治智慧與行政藝術。就改革而言，省級黨委政府詮釋規則基本可以解決改革適用於本地的中觀層面問題，而微觀層次的具體操作辦法還得依靠有關各方進一步融通，把中觀層面的話語創造性地翻譯成基層可執行的具體行政事項。缺乏這一中介環節，改革可能仍然是高懸半空的華麗樓閣。這一環節最具技術含量，體現高超靈活的政治智慧和行政藝術。譬如，開展經濟發達鎮行政體制改革的基礎與前提是向試點鎮賦予部分縣級經濟社會管理權限，這些權限多是行政審批、行政執法及公共服務事項，但鄉鎮政府長期以來“責任大權力小”、“看得見管不著”，不具備行政執法主體資格。倘若缺乏變通，試點鎮在行政應訴中將處於不利地位。不突破這一瓶頸，鄉鎮政府功能難以重塑，后續改革也會停滯不前。

參與改革試點的東部沿海A省，圍繞這一難題，省編辦、法制辦、監察廳和省高級人民法院共同進行研究，發現黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，2010年6月國務院批准的《長三角區域發展規劃》均明確指出，健全基層行政管理體制，對具備一定人口規模和經濟實力的中心鎮賦予部分縣級經濟社會管理權限，探索中心鎮行政綜合執法管理體制改革。依據上述規定，賦予試點鎮部分縣級經濟社會管理權限的合法性及鎮政府作為行政執法主體資格的問題迎刃而解。在此過程中，省有關部門與省高級人民法院對此問題達成一致意見，意味著消除了今后A省行政區域內遇到此類行政訴訟的法律不確定性因素，這種默契與合作至為關鍵。與其他地方通過延伸服務或以派駐機構進行委托行政執法相比，A省做法可謂是中國政治與行政語境中的一大創造，直接賦權給試點鎮，不僅靈活解決了改革面臨的法律障礙問題，而且為后續行政體制改革拓展了空間、鋪平了道路。在經濟社會快速變遷的大時代，法律可能會相對滯后，中央不可能因為某一單項改革而啟動法律修改程序，凝聚中國特色政治智慧與行政魅力的“踩線不越線”的變通式執行就顯得尤為可貴。至此，一套圍繞推進經濟發達鎮行政體制改革的宏觀規則、中觀規則和微觀規則得以完整建構和系統表達。

二、書記是改革的“第一推手”

徒法不足以自行，改革規則要變成生動的實踐必須進入地方各級黨委政府的視野與議程。在公共權力配置上，我國地方各層級的黨委通常是該地區的最高決策系統，黨委書記則是核心地帶的核心領導者，擁有該區域最大的政治能量，對大小公共事務具有最終決定權。推行任何改革、政策或措施，隻要得到書記的認可與重視，基本上就能事半功倍。

（一）三個書記才能唱好一台“改革戲”。經濟發達鎮行政體制改革直指鄉鎮，在政令一統、組織嚴密的層級節制系統裡，落實這一改革重任離不開地方各級黨委書記的認識與作為。從改革實踐來看，至少需要三個書記形成共識並積極推動，才能唱好經濟發達鎮行政體制改革這台權力與利益博弈的大戲，這三個書記分別是省委書記、縣（市、區）委書記和試點鎮黨委書記。就省級而言，經濟發達鎮改革由省級黨委政府負總責，省級黨委政府的核心與總代表就是省委書記這一標識性人物，他對這項工作的態度、講話、批示、指示、視察以及對具體主管部門和省轄市的督促等，將在很大程度上決定改革的方向、力度、深度與廣度﹔就縣級而言，縣域之下就是鄉、鎮等基層行政單元，縣（市、區）委書記雖然位階不高，但在縣域內擁有對一應大小事務的決斷權力，其對經濟發達鎮改革試點工作的支持與否不容小覷﹔就鎮級而言，改革試點面臨的每一個矛盾和問題都要真刀實槍一一解決而無從推諉，試點鎮黨委書記必須具備強大靈活的創造性執行力才能使經濟發達鎮改革試點蹚出一條新路來。

（二）縣（市、區）委書記能掌控改革紅利的釋放流量。經濟發達鎮行政體制改革實質上是探索新型縣鎮關系，推動基層行政模式轉型升級的一次深度嘗試。根據自上而下層級節制的政治規矩，經濟發達鎮行政體制改革試點涉及的權力下放、機構整合、行政資源配置、干部人事管理、社會管理和公共服務機制創新、行政流程再造，以及財政、土地、金融配套支持等，如果得不到縣級黨委政府主要負責人的首肯和認可，改革將寸步難行。在省級層面，推進這項工作一般採用由省政府常務副省長領銜、多部門共同參與的聯席會議形式，負責研究解決改革試點中遇到的問題與矛盾。縣級黨委政府直接負責組織、推動縣級部門和試點鎮落實改革試點任務，採用聯席形式顯然不適應這一需要。通常來說，縣級層面成立以書記為組長、縣（市、區）長為常務副組長，政府常務副縣（市、區）長、組織部長及其他黨政副職為副組長，相關縣（市、區）部門主要負責人參與的改革試點工作領導小組，領導小組辦公室設在同級編辦（主要負責協調聯絡）。在領導小組之下，一般分設政策協調、組織人事、權限下放等工作組，負責制定具體方案並督促落實到位。在此架構下，還需要縣級行政的核心人物——縣（市、區）委書記親自動員、強力主導、指示督促等，才有可能推動試點鎮行政體制實現真正意義上的變革。如果書記不想動真格，改革試點的成效必然不彰，他擁有的資源和能量決定了基層改革紅利的流量大小。

（三）試點鎮黨委書記在一線奮戰。如果把經濟發達鎮行政體制改革比作一場戰役，試點鎮黨委書記就是火線指戰員，直接排兵布陣甚至沖鋒陷陣。對縣一級，鎮黨委書記代表試點鎮與眾多縣級部門逐一進行權限下放與承接的談判博弈，可能想承接的權限縣級不願放，而像安監、環保、市場監管等責任大、風險大或不常用的權限都願意交給鎮裡，如何既達到放權的目的又維持良好縣鎮關系考驗鎮黨委書記的智慧。在財政、土地、金融等資源支持上，鎮黨委書記要積極說服縣級黨委政府一把手，爭取優惠政策，以解決大量事權下放與鎮級財力不足的現實矛盾。在干部配備、專業人才調配、編制資源配置上，鎮黨委書記要分別爭取縣級組織、人事、機構編制及其他部門的支持，才能真正擔起權力下放的責任。在試點鎮內部，原有的鎮內設機構、七站八所及其承載的人員如何按照新組織架構進行大整合，如何推動運行機制創新和行政流程再造，如何理順新機構之間的權責關系，如何在中層崗位大幅縮減的情況下公開公平公正地安排鎮內干部，如何激發干部工作積極性，如何做通抵觸改革人員的思想政治工作，如何一邊推進改革一邊加快經濟發展等，無一不是令人頭疼的難題。試點鎮黨委書記位居一線、無處可退，必須直面解決多年來經濟社會快速變遷積累的體制轉型與重構矛盾。

三、優秀操盤手是改革落地生根的“催化劑”

改革不僅是提振人心的政治宣言，還是一套精細、縝密且復雜的技術程序。成功的改革除了正確的方向之外，執行者如何敏銳感知並控制改革的節奏、力度、廣度，扮演好改革這場化學反應中的“催化劑”角色，優秀的操盤手不可或缺。

（一）優秀操盤手善於利用權威與能力的疊加效應推動改革。從我國實際公共權力譜系的橫切面來看，通常按紀檢（監察）、組織、宣傳、統戰、政法、經濟、民政、文化、旅游等不同領域進行切塊分工，不同領域的權力分別由不同黨政部門承載並行使。多年行政實踐表明，這一權力分工方式造成的客觀結果是，不同部門擁有的權力、權威、資源等呈不均衡分布狀態。通常來說，各層級最高決策機構黨委常委會組成人員——常委兼任主要領導或分管的部門具有相對強勢的影響力，部門事務有更大可能進入最高決策機構的議程，其主持推動某項工作或協調處理復雜事務時擁有的資源和能量更勝一籌。

經濟發達鎮行政體制改革是一項針對特定類型基層政權進行改造重構的復雜系統工程，不僅包含權限下放與承接、組織架構重建、編制優化配置等內容，還深深觸及到由來已久的干部人事管理體制、縣鄉財政分配體制、層級間要素資源分配體制等本源性問題，牽頭並具體操作這一高難度工作的是各級機構編制委員會辦公室（以下簡稱編辦，既是黨委工作部門又是政府工作部門，一般歸入黨委序列）。在權力譜系中，各級編辦是同級機構編制委員會（以下簡稱編委，為議事協調機構）的辦事機構，雖然各級編委主任通常由同級政府首長（如省長、市長、縣長等）兼任，但編辦對機構設置與調整、行政編制和事業編制資源配置等事項隻有建議權，而無決策權，一應大小事務均須編委主任甚至黨委書記或常委會最終決定。經濟發達鎮行政體制改革雖著力於基層，但涉及政府與市場、政府與社會、政府內部橫向部門之間、縱向上下級之間的權力和利益調整，操盤改革的部門——編辦明顯權威不足，協調力不夠。從基層改革實踐來看，真正能推動改革進程的編辦主任大多兼任了同級核心權力部門——組織部副部長，有些兼任組織部副部長的編辦主任甚至直接分管干部工作，憑借組織部門的行政資源與影響力，其協調同級部門支持經濟發達鎮改革相對順暢，能夠有機會與同級黨委書記和政府首長直接對話。強大的部門權威，優異的個人能力，二者疊加會使改革面臨的阻力變小。

（二）優秀操盤手擅長以技術專家角色穩健務實地推進變革。經濟發達鎮改革源於基層打破體制瓶頸的需求，在很大程度上是一場高技術含量的綜合行政手術，僅靠“刮風”、“搞運動”遠不能解決現實問題。在這場對基層行政體制的手術中，優秀操盤手恰如主治醫生，知道病灶之所在，懂得從何處下刀。

改革中，為增強試點鎮政府在社會管理、公共服務等方面的行政執行力，切實改變不同機構間“忙閑不均、苦樂不勻”的現狀，有的地方打破原來農業型鄉鎮的建構方式，把試點鎮原內設機構和“七站八所”及其承載的人員實行有機融合，按組織人事、財政資產管理、社會事業等不同領域實行行政事業機構整合設置，所有工作人員競爭上崗、按崗擇人，形成了全新的鄉鎮行政資源配置格局。在此基礎上，有的地方還借鑒政府再造理念，打破傳統以機構職能為中心的官僚制，搭建以公眾需求為中心的組織架構。譬如，以管理服務鏈為紐帶，把鎮政府組織架構分為“前台”與“后台”，將原先分散在各機構的行政審批、公共服務和行政執法等權力事項進行打包整合並放入“前台”，直接與公眾面對面，提供“一站式”服務，實行綜合執法，“后台”機構則主要為“前台”提供服務和支撐。表面上看，這只是一項單純的技術改造，實質上卻體現了截然不同的行政理念。

“前台”與“后台”的架構，既有對以往行政的繼承也有面向未來的創新，體現了優秀操盤手設計與掌控經濟發達鎮行政體制改革的穩健與務實風格。“前台”直接面對基層群眾和企業，最有創新和拓展空間。有的地方以集中行政審批權的實體化“前台”——便民服務機構取代縣以上行政服務中心集中辦公的審批服務模式，實現“一枚公章管審批”，效率大大提升﹔以高效一體化的“前台”綜合執法機構實行真正意義上的綜合行政執法，有效解決了以往“多頭執法、多層執法和執法擾民”等問題，實現了“一支隊伍管執法”。這一系列具體技術環節的改造與創新，讓試點鎮政府與其他鄉鎮政府甚至縣以上政府的行政體制機制判然有別，但細究之下，並非推倒重來，而是從技術和“器物”層面入手，把經濟發達鎮行政體制這一抽象的概念還原為基層現實行政的具體運行機制、管理方式、組織架構、流程環節等，然后按照輕重緩急在可行的空間和緯度裡穩健變革。也許這只是改革探索的一小步，但在執政理念和行政思維上卻邁出了可貴的一大步。

（三）一線優秀操盤手須有超人的潛質。就經濟發達鎮行政體制改革試點而言，一線操盤手主要是指承擔改革試點牽頭任務實際策劃人與主要執行者的縣級編辦主任。從實踐來看，經濟發達鎮行政體制改革實質上縣鎮關系的一次重大調整，涉及縣鎮職責權限分工、財稅分成、人員編制配備等行政核心要素，很大程度上是縣級權力與利益向試點鎮直接讓渡，如果沒有縣級黨委、政府的強力主導與全力支持，這項改革很難破解經濟發達鎮面臨的體制瓶頸和機制障礙。如果缺乏縣級黨政主要領導的積極支持，許多頂層設計的改革藍圖隻能束之高閣，徒具形式意義。正因為如此，作為一線操盤手，縣級編辦主任必須具備超人的潛質：上可與縣級黨政一把手隨時直接對話，讓主要領導理解並支持其改革設想與行動舉措，在具體業務上還要與省、市級編辦建立良好的銜接與溝通渠道﹔中要能有效協調同級相關職能部門，推動各項改革舉措落實到位，這既需要行政權威也需要人際溝通藝術﹔下則要與試點鎮保持緊密聯系，在既不觸碰法律法規紅線又不逾越政策底線的前提下，對改革試點涉及的具體細節問題見招拆招、逐一化解，這客觀上要求一線操盤手具備嫻熟的業務能力和隨機應變的對策能力。細節決定成敗，問題制約行動，細節失誤、問題積累就有可能停滯改革進程。從這個意義上說，一線操盤手可謂是經濟發達鎮改革航船上的“影子船長”。

結語：改革是刀尖上的華美舞蹈

經濟發達鎮行政體制改革試點實踐雖然只是當今中國改革長河中泛起的一朵小小浪花，但真切折射出基層改革的內在邏輯、所受的種種羈絆與執行的處處艱難。在“集中力量辦大事”的體制之下，在權力部門化、利益化凸顯的新時期，基層一個微小的改變都有可能被自下而上的行政層級傳導放大並掀起梗阻的滔天巨浪，雖然每一個體制內的成員都認同改革，但自下而上的負責鏈條往往會制約改革的生成與持續。經濟發達鎮行政體制改革落點雖小，但也觸動了干部人事管理、財政體制、資源配置等行政體制之外的敏感神經，如果沒有后續的跟進與深化，改革試點也許隻有點上的意義，而難以形成可復制可推廣的經驗。縱觀歷史，改革一向是刀刀見血的博弈，如何在刀尖上跳出一支華美的舞蹈，如何創造多贏的利益交集，如何形成各方利益的“最大公約數”，在全面深化改革的新時期，這不僅是體制內也是體制外每一個人都需深刻反思的問題。 

（作者：劉為民，江蘇省機構編制委員會辦公室副處長、法學博士。來源：行政管理改革）