構建基層“不敢腐、不能腐、不想腐”長效機制的對策思考

中共南昌市新建區委黨校 黨的基層組織是團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰斗堡壘，基層干部作風直接關系著黨群和干群關系，影響著黨和政府在人民群眾心目中的形象以及黨的方針、政策的貫徹落實。十八大以來，各級紀檢監察機關嚴格按照中央的要求和部署，始終堅持黨要管黨、從嚴治黨，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，以長期持久的高壓態勢努力營造著更為良好的政治生態。當前，“蒼蠅”群體的數量相比“老虎”更為巨大，傳播力更強，危害面更廣、更深，引起了黨和群眾的高度關注。

為進一步深化黨風廉政建設和反腐敗斗爭，中央紀委十八屆三次全會和中共十八屆四中全會先后提出了“不想腐、不能腐、不敢腐”和“不敢腐、不能腐、不想腐”的兩個提法，提法的提出和調整一方面凸顯了“三不”機制在當前反腐敗斗爭階段的重要價值，另一方面更深刻說明了“三不”三者之間存在的密切聯系。從成效上看，當前“不敢腐”的震懾效應已經初步顯現，但離“不想腐”和“不能腐”的實現還有一段距離。基層是反腐敗斗爭的重要戰場，責任重大，本文擬對基層近期發生的典型基本案例進行梳理，從基層腐敗的共性探尋發生腐敗的特點和原因，進而探索如何構建基層“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制，這也是當前和今后反腐敗工作中亟待深入思考的重要內容。

一、基層干部的概念厘定及貪腐案件的具體表現

（一）基層干部的概念厘定。

本文研究的基層干部主要是指在鄉鎮黨政機關、政權組織、農村群眾自治組織和基礎黨組織以及鄉鎮地域內其他公共權力部門擔任公共職務的工作人員。

（二）當前基層干部貪腐案件的具體表現。

近年來，各級紀檢監察機關嚴格按照中央、省委的有關要求和部署開展黨風廉政建設和反腐敗工作,及時發現並處理處置了一批黨員干部的違紀問題，其中基層干部不在少數。根據案情實際可以看出，當前基層黨員干部違紀案件主要有以下具體表現：

1．目無組織，目無群眾。一些干部心中無黨，沒有組織紀律觀念，心中沒有群眾，工作不顧全大局，在群眾關心的一些焦點問題上有失公道，甚至滋生腐敗，獲取不法利益。比如，青山湖區昌東工業園區梧崗村原黨支部副書記吳某某，無視計劃生育政策超生多，無視法規違法建設面積多，無視黨紀國法行賄腐蝕干部多，存在嚴重違紀違法問題，目前已被移送司法機關依法處理。再如青雲譜區青雲譜鎮城南村原黨支部書記史某某，因一己私欲將南昌市“雙帶”工程這一惠民利民的民生工程變成了自己贏取私利的違心工程，大肆侵佔村集體土地，獲得高額非法所得，后經法院判決，被判處有期徒刑八年。

2．獨斷專行，任性專權。部分基層干部作風不民主，奉行自己說了算，財務不完全公開、決策不征求民意，嚴重違反了民主集中制原則。比如，青雲譜區洪都街道太和村原黨支部書記傅某某，長期村委會書記主任一肩挑，村裡大小事情基本就他一人說了算，村委會沒有制定財務公開、“三資”管理及村民議事等制度，民主流於紙面口頭，任性專權，以權斂財，在土地征用、房屋拆遷、建設農民公寓、土地置換等問題上處置不利，導致村集體資產大量流失，此外更是公款私存、公私不分，偽造手續騙取巨額拆遷補償款，最終難逃法律嚴懲。

3．濫用職權，公款私用。一些基層干部在審報宅基地、安置失地群眾中，大肆撈取好處，甚至貪污集體財產、侵佔挪用公款、濫發補助。比如，進賢縣溫圳鎮路邊村原黨支部書記何某某，利用其管理職務之便多次將該村委會土地征用補償款借給朋友，累計金額達850萬元，雖案發前已歸還，但構成犯罪。后經法院判決，以挪用公款罪被判處有期徒刑三年，緩刑五年。再有進賢縣鐘陵鄉羅盤村委會原會計金某某，利用職務之便虛報水稻種植面積，騙取國家惠農補貼資金10萬余元，后經法院判決，以貪污罪被判處有期徒刑十年一個月。

4．吃拿卡要，搜刮民脂。政之所興，在順民心，但是就有一些基層干部，在貫徹執行計劃生育、惠農補助、民政救助等國家政策過程中，亂作為、胡作為，在兌現農村優惠政策款項時索要好處費、為群眾辦事吃、拿、卡、要，影響極壞。比如，高新區艾溪湖管理處北瀝村原副主任徐某某，在協助管委會從事農房拆遷安置工作中為他人上報遺漏的分房份額收受現金4萬元人民幣，經法院判決，以受賄罪被判處有期徒刑三年，緩刑四年。

二、基層貪腐案件發生的主要原因

當前，在統籌城鄉社會發展的過程中，基層腐敗案件屢有發生，涉及面越發廣泛，通常涉及新村建設、舊村改造、土地征用和流轉、拆遷地補償、低保評估等諸多事務。問題發生的誘因也很多，主要體現在以下幾個方面：

（一）素質偏低意識淡薄，教育學習效果不佳。

從收到的反映基層干部信訪件來分析，大多數人員文化程度偏低、服務意識、法律意識較為淡薄，貪佔心理和僥幸心理嚴重，極易在價值觀極度物化的農村社會中，抹殺農村社會的正義、良知，損害村民的公共利益，漠視終極關懷等道德訴求。究其原因，一方面是因為在之前一段時間內長期存在的買官賣官、帶病提拔問題影響了基礎干部的質量，而多數農村干部也因為地域限制原因，本身素質不高﹔另一方面是因為上級有關部門對農村基層干部的政治教育還存在許多薄弱之處，思想政治教育抓得不實。當前的基層干部的教育、培訓不乏“兩張皮”現象，有相對比較多的空點，加之許多干部自身對業務素質培訓和思想道德建設工作缺乏正確認識，造成素質得不到有效提升，法紀防線極易垮塌。

（二）干部權力過於集中，財務管理相對混亂。

權力意味著管理，也意味著資源。公權力過度集中，一旦缺乏有效監督，就容易造成官員貪腐。從通報的案件案情中我們不難看出，犯案的基層干部通常是集決策權和資金支配權於一身，大小事情均由一兩個人說了算，極易引發腐敗。此外，當前許多農村村組的財務人員普遍缺乏專業知識，難以勝任財務工作，有的村會計更是由村支書或村主任的親信擔任，造成村支書、村主任、會計三人沆瀣一氣。農村財務缺乏監管，村級理財小組和村民監督委員會形同虛設，根本無法對帳目進行真正有效的稽核。村級財務制度不健全，賬目管理不規范，不僅給違紀人員有機可乘，還在案發后給調查人員造成不小的調查難度。

（三）民眾監督意識薄弱，權利監管幾近失效。

一方面，基層民眾受舊思想影響，監督意識薄弱，不敢對公共權力掌管者的權力行為進行監督，擔心被人得知后遭到報復。還有相當一部分群眾由於受教育程度偏低，根本不知道應該如何合理的行使監督權利。另一方面，越是基層，權力生態中“熟人社會”特征越是明顯，一些群眾受人情影響，不願監督。許多基層干部與基層群眾接觸多，人情、利益、親情，關系網錯綜復雜，群眾礙於情面，監督的積極性也不高。再者，基層監督機關在行使監督職責時常有為難情緒，往往採取避重就輕的方式予以應對，認為在同一地區工作，低頭不見抬頭見，質疑一件工作就得罪了一批人，擔心批評其他同志被認為是搞不好同志關系、怕遭到排擠，怕工作得不到支持，甚至影響自己升遷，進而放鬆了監督意識，寧作“老好人”。

（四）干部體制性質特殊，監察監管存在空位。

按照我國現行的管理機制，鄉鎮是我國最基礎的行政機構，而村民自治委員會屬於村民自治組織，對一些非黨員村干部來講，在體制內的監管中留下了空白和漏洞。在這樣一種權力容易失控的背景下，村干部群體作為具有特殊利益訴求的團體，勢必對公共權力進行集體私有化，在一定程度上為其違紀創造了“心理僥幸”的空間和余地。

三、構建基層“不敢腐、不能腐、不想腐”長效機制的對策思考

腐敗的存在和產生有著復雜的社會原因，因此推進反腐斗爭是一項長期而又復雜的系統工程，隻有及時有效的結合反腐斗爭形勢合理調整工作重點才能打好這場戰役。當前，我們不僅要堅持繼續“打老虎”、“拍蒼蠅”，維護好“不敢腐”的工作成果，還應該在思想建設、制度建設和文化建設上多下功夫，在推進干部“不能腐”和“不想腐”實現的道路上穩步前進。

（一）堅持依法嚴懲毫不放鬆，構建“不敢腐”的環境基礎。

實踐証明，腐敗的干部並非天生就想貪污受賄、無視法紀，真正將他們推向犯罪的，是他們在一定工作環境下的僥幸心理和“能撈一把是一把”的不良心態。因此，形成“不敢腐”的政治機制和社會氛圍就要求我們繼續強化懲治力度，保証腐敗行為的必罰性，不論情節輕重、數額高低，有惡必除、有責必究，不因惡小而“知之不理”，不因初犯而“下不為例”，不因面廣而“法不責眾”，讓每一個干部“常思貪欲之害，常懷律己之心”，讓腐敗分子在政治和經濟上付出高昂的代價，切實消除任何情況下貪腐的僥幸心理。當然，腐敗作為一種社會現象，單純依賴打擊之“嚴”並不一定就能夠從根本上解決問題。

（二）堅持民主監督雙管齊下，構建“不能腐”的制度基礎。

1．分散個人權力，推行集體決策。一方面要建立基層干部權力清單和責任清單並向社會公布，明確各個干部享有的權力權限、監督的責任主體、懲處的實施主體以及舉報的處理主體，通過責任體系的構建形成對權力行使的明確約束力，對違反職權的行為依法依規嚴肅處理。另一方面要積極推進各鄉鎮村監督委員會的建立，分散公權力。涉及到土地、資源、集體工程建設等關鍵領域的重大決策問題應該交由當地監督委員會集體研究決定，監督委員會有權對運行中出現的問題提出建設性意見，督促基層干部整改、完善，徹底剔除“一把手”“一人說了算”的現象。

2．推進制度完善，狠抓制度執行。當前各級政府已基本建立了較為完備的紀律監察和監督制度，為防腐治腐提供了很好的指導作用，但是仍有部分鄉鎮村在制度建設方面落實不嚴，存在漏洞。尤其在農村集體“三資”管理、集體工程建設項目管理、村“兩委”干部參加組織活動以及公務活動接待等方面應當建章立制，堅決執行。習近平同志指出，不能讓制度成為紙老虎、稻草人。如今我們不缺少制度，不缺少紀律，不缺少對反腐敗的力度和深刻認識，缺少的就是執行，缺少的是按制度辦事，缺少的是把制度做細做實，缺少的是讓制度去管人去治理腐敗。制度面前人人平等，用制度去管人、管事、管錢，不斷規范基層干部的履職行為，腐敗現象才會慢慢消失，權力才在陽光下運行。

3．規范監督機制，調動群眾合力。基層干部腐敗在一定程度上說是因為監督缺位。加強監督就必須從規范國家公權和社會治權的權力運作機制、調動基層群眾監督主動性等方面入手，形成防治村干腐敗的合力。一方面上級紀檢監察機關要加強對鄉鎮村紀律監察制度執行情況的監察，與對應的下屬鄉鎮村干部簽訂《任內廉潔承諾書》，明確“一崗雙責”，發現問題及時督促糾正，堅持“一案雙查”，追究有關干部的具體責任。另一方面，實踐証明僅憑紀檢及檢察機關力量治理基層的貪腐行為是難以奏效的，必須聯合各方面力量，充分發揮村民監督的作用，走共同預防的道路。客觀的說，對任何權力的監督都是需要付出成本的，村民對村干部的監督同樣需要付出諸如經濟、人情等成本甚至人身安全的成本。如果監督行為的回報遠遠低於其付出的成本，則不可能取得實效。因此，在制定權力監督機制的同時，必須兼顧對於舉報人或監督者的安全保護措施，建議設立農民維權與監督專項資金及配套機制對相應的行為給予獎勵，對相應的事故予以補償。

4．拓寬監督渠道，用好網絡平台。近年來，網絡反腐作為一種互聯網信息時代的新型反腐敗模式，以不斷壯大的網絡監督浪潮，成為網民表達訴求的重要渠道和反腐倡廉建設的重要力量。在基層構建不敢腐不能腐不想腐長效機制過程中，要充分發揮網絡反腐的力量。要加大信息化建設投入，提高基層電子政務整體水平。建立完善的網上政務公開機制，加大政務網站的透明度，為群眾反映訴求、信息充分流動提供足夠空間。深入推進網上在線監督，建立完善網絡舉報和受理機制。探索將電子監察系統推向外網，增強系統開放性，擴大群眾參與度。實現跨層級、跨部門的信息交換和共享，建立網絡舉報系統平台，完善系統對舉報件的快速分流、跟蹤督辦、統計分析等功能，建立完善各環節的相應工作制度。

（三）堅持思想文化雙線並行，構建“不想腐”的自律基礎。

加強基層干部的思想道德建設，首先就是要著力提高基層干部的基礎素質，一是嚴把鄉鎮干部用人關，凡進必考，嚴格選聘﹔二是積極探索引入適合農村選舉實際的正當競爭機制，依法打擊賄選拉票行為，削弱家族、宗族勢力對村干部選舉的影響﹔三是推行更多惠農政策，吸引外流人才“回歸”農村﹔四是提高“大學生村官”人才引進政策向農村輸入更多村治精英，為“村官”隊伍培養后備人才。其次要加強宣傳警示教育，深入開展黨的群眾路線教育、理想信念教育、社會主義核心價值觀教育、政策法規和黨紀條規教育、廉潔履職教育以及“三嚴三實”等主題教育活動，加強鄉鎮村之間的互學互幫互相監督，形成較為濃厚的宣傳教育氛圍。對身邊的違紀案例要堅決傳達到位，以起到良好的警示作用。

科學推進法治文化建設是時代發展的需要。“文化是制度之母”，成熟的法治文化是公民法律法治意識的基礎，具體體現為包括官員在內的每個公民都能充分認識並理解違法行為將受到的懲罰，對法律心存敬畏、模范遵守，自覺維護法律的尊嚴。公民在追求平等和公正的法治價值的引導下，為了國家利益和公共利益，能夠積極主動地監督並揭發違法亂紀行為，自覺把對黨政干部的監督當作一項應有的權利。

綜上所述，“不敢腐”、“不能腐”和“不想腐”存在深刻的內在聯系，不能孤立存在，思想教育和文化建設很難根除腐敗的欲念，需要制度保障，制度建設也很難掃清貪腐的死角，需要不斷完善，更離不開懲戒的威懾。隻有“不敢腐、不能腐、不想腐”三管齊下，相輔相成，建立長效機制，才能“把權力關進制度的籠子裡”，最終實現習近平總書記提出的“樹立正確的權力觀，為人民掌好權、用好權”的具體要求。（作者單位：中共南昌市新建區委黨校）