堅持市場化取向推進農業供給側結構性改革

“十二五”時期，我國農業農村發展進入了又一個黃金期。糧食生產連跨兩個千億斤台階，連續3年穩定在12000億斤以上，標志著農業綜合生產能力顯著提升﹔農民收入年均增長9.5%，城鄉居民收入比逐年降低，2015年下降到2.73︰1，農民生活顯著改善。

問題總是與發展相隨，也成為改革的原因。隨著我國糧食連年增產，供求總量基本平衡，但結構性問題日益凸顯。比如，玉米階段性供過於求，大豆缺口逐年擴大，優質飼草供應不足，說明有效供給不能適應需求變化。生產成本過高、資源錯配等突出問題，使得中國農業受“天花板”和“地板”雙重制約，也倒逼農業供給側結構性改革。因此，2016年“一號文件”聚焦農業供給側結構性改革，就找到了制約農業發展的“病根”，抓住了提高農業市場競爭力、實現可持續發展的關鍵所在。

這些“病根”主要出在我國農業政策和農業結構上。供給側結構性改革要深入農業領域，就要強化市場改革導向，調整農業政策和農業結構，以提高農產品供給的有效性，增強市場配置資源的決定性作用，推動農業生產提質增效，加快中國農業現代化之路。

大體來說，我國農產品生產主要有十多個品類，包括糧棉油肉蛋奶魚菜果糖茶麻等，但糧食問題最為突出。另外11個品類並不是沒有出過問題，只是問題相對較小，容易解決。因為它們基本上都市場化了，出了問題也主要靠市場的力量來解決。由於糧食的極端重要性，政府一直沒有完全放開糧食市場，從種到收，從價格到流通，從儲存到銷售，一直在政府的多重管控之下，也因此積累的問題最為集中、解決最為復雜。在糧食裡面，主糧（稻麥）和飼料糧（玉米）的問題最多，而雜糧、薯類、油料作物問題相對較少，也是因為它們很早就放開了。

現在，水稻、小麥和玉米這三大糧食品種存在的突出問題是生產量、庫存量和進口量“三量齊增”。原因在於國家對水稻和小麥實行保護價收購，對玉米實行臨時收儲價收購，且保護價和臨儲價格連年上升，使得國內價格逐步並遠遠高於國際價格。許多糧食消費企業轉而尋求進口糧食或是其他替代品，造成國庫中的農產品堆積如山，新糧難儲、陳糧難出的局面。這主要是政府的政策著重於農產品產量的安全保障，使生產者對市場需求變化的依賴弱化，生產與市場脫節，導致產品積壓，寶貴的資源和環境遭受損耗浪費。

另一方面，市場需要的品種如大豆、優質飼草等供應不足，進口量連年擴大。例如，2015年大豆進口量達到8169萬噸。政府雖然想方設法增加大豆種植面積，但由於糧豆比價過高問題一直得不到解決而停步不前。

為此，今年“一號文件”著重提出，推進農業供給側結構性改革涉及生產力調整和生產關系變革，當前要突出抓好調結構、提品質、促融合、降成本、去庫存、補短板六項重點任務。

提品質，就是著力提升農產品質量安全水平，適應消費升級的需要，大力推進標准化生產、品牌化營銷，提高消費者對農產品供給的信任度。

去庫存，就是加快消化個別農產品的積壓庫存，千方百計把過大的庫存量減下來，積極支持糧食加工企業發展生產，特別要加快玉米庫存消化，減少陳化損失。

補短板，就是大力彌補制約農業發展的薄弱環節，既要補農業基本建設之短，持續改善農業基礎設施，提高農業物質技術裝備水平﹔又要補農業生態環境之短，加強農業資源保護和高效利用，實施山水林田湖生態保護和修復工程，擴大退耕還林還草，治理農業面源污染，推動農業綠色發展。

這裡重點探討調結構、促融合、降成本三項重點任務。

調結構，就是優化農業生產的品種結構，樹立大農業、大食物觀念，念好“山海經”、唱好“林草戲”，合理開發各類農業資源，統籌糧經飼發展，大力發展肉蛋奶魚、果菜菌茶等，增加市場緊缺農產品生產，為消費者提供品種多樣的產品供給。具體到糧食生產結構調整而言，“一號文件”提出了“堅持市場化改革取向與保護農民利益並重，採取‘分品種施策、漸進式推進’的辦法，完善農產品市場調控制度”。在這裡，“堅持市場化改革取向”被放在了特別重要的位置，但如何“與保護農民利益並重”？文件提出採取分品種施策、漸進式推進，同時“按照市場定價、價補分離的原則”來進行，即糧價歸市場，農民增收（或脫貧）歸政府。2016年首先“推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度”。如果這項改革實施效果好的話，筆者認為今后不排除會擴大到水稻和小麥品種。糧價的市場化改革如果成功，必將帶來糧食內部的結構調整，供過於求的玉米產量首先會降下來，由此騰出來的耕地會由市場調節為種植大豆、雜糧及其他適銷對路的農產品品種。當然，對於大豆，政府會繼續推進“東北地區大豆目標價格改革試點”，適當調節大豆和玉米的價格關系，鼓勵農民的種豆積極性。

需要強調的是，決不能把調整糧食生產結構等同於壓縮糧食生產，決不能搞運動式調整，務必要保住糧食生產能力。糧食生產要尊重市場規律、順應供求變化，適時適度調整，穩定水稻和小麥生產，適當調減非優勢區玉米種植。

促融合，就是推進農村一二三產業融合發展，深度挖掘農業的多種功能，把農業生產與農產品加工、流通和農業休閑旅游融合起來發展，培育壯大農村新產業新業態，更好滿足社會對農業的多樣化需求。

我國農業一直面臨著效益不高、競爭力不足的困難，而促進農村一二三產業融合是提高比較收益和競爭力的重要途徑。農村一二三產業融合發展就是將農業種養殖環節的第一產業和農產品加工制造環節的第二產業、以及相關產品銷售服務環節的第三產業結合起來，相互融合發展。也就是說，農村要把農產品經過加工然后通過服務等形式銷售出去，在實現農民增收的同時，也降低農產品價格，調動農業發展積極性，實現惠及整個社會的目的。去年底國務院常務會議出台的有關扶持政策主要涉及兩個方面。一是扶持農村服務業，具體措施包括：發展大田托管、農產品加工、倉儲物流等市場化服務﹔促進農業與旅游、健康養老等深度融合﹔能夠商業化運營的農村服務業，要向社會資本全面開放。二是強化對龍頭企業的政策支持力度。會議提出，建立利益聯合機制，強化龍頭企業連農帶農與國家扶持政策挂鉤的激勵機制﹔中央財政安排資金支持農村產業融合發展試點，投資向產業融合發展項目傾斜。這些政策如果落實到位，對於農村一二三產業融合發展意義更加重大。我國推進農村一二三產業的融合發展，可以借鑒日本、韓國發展六次產業（1×2×3=6，或者1+2+3=6）的經驗，重點借鑒他們發展六次產業的精髓，特別是將地方農產品通過加工制成具有本地特色和高質量的農產品並通過服務等多種方式銷售出去。

降成本，就是著力降低農業生產成本，通過發展適度規模經營、減少化肥農藥等的不合理使用、開展社會化服務等，實現節本增效，提高農業效益和農產品競爭力。

生產成本高企已成為我國糧食生產中的一大頑疾，進一步加劇國內外糧價倒挂形勢，長此以往，將危及我國農業的可持續發展。我國糧食價格一直高企不下，直接原因就是在增產的同時，生產成本也在不斷上升，也就是說我們是在用高成本維系著高產量，在採取的一系列增產措施中，很少考慮過邊際效益問題。這既不科學也是一種不可持續行為。

目前，我國農業生產成本高主要有三個方面的原因。一是租金連年增高，近年來我國農村土地流轉速度加快，租金成本上升較快﹔二是人力成本逐年提高，尚未形成適度規模化經營﹔三是物化投入成本高，農藥、化肥濫用現象嚴重。

要降低農業的成本，要做好五個方面的工作：一是轉方式，推動農業發展由數量增長為主轉到數量質量效益並重上來，由主要依靠物質要素投入轉到依靠科技創新和提高勞動者素質上來，由依賴資源消耗的粗放經營轉到可持續發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。例如，改進農田施肥施藥方式，提高農藥、化肥的利用效率。二是積極培育農業新型經營主體，發展適度規模經營，通過規模經營來降低生產成本。例如，在土地制度上，引導土地股份合作制，讓農民以入股形式參與分紅，降低人們對流轉土地租金上升的預期。三是扶持農業社會化服務主體建設，開展代耕代種、聯耕聯種、土地托管等專業化規模服務，提高農業全要素生產率。四是強化農業科技創新，提升科技裝備水平和勞動者素質。五是大力支持循環農業發展，提高資源利用效率。

（作者單位：中國農業大學經濟管理學院）