周淑真：監督執紀“四種形態”的制與度

　　中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山2015年9月24—26日在福建調研並主持召開座談會，聽取黨員和群眾代表對修訂廉政准則和黨紀處分條例的意見建議時強調，要在思想認識、責任擔當、方法措施上跟上中央要求，把紀律和規矩挺在前面，把握運用監督執紀“四種形態”，以嚴明的紀律推進全面從嚴治黨。黨內關系要正常化，批評和自我批評要經常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態;黨紀輕處分和組織處理要成為大多數;對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數;而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的隻

　　能是極極少數。紀律的執行力影響政黨的生命力

　　政黨政治是現代政治的主要運行形式，政黨通過其相互之間關系結構的博弈，決定著一個國家內政外交的發展方向。在全世界林林總總、大大小小的6000多個政黨中，除美國的政黨因採取“選民主義”的構成方式，無須通過一定的入黨手續(即無所謂“黨籍”)，也就不需要“黨紀”之外，當代世界各國的政黨為實現自己的目標，達成自己的任務，必須通過一定的紀律團結約束黨員。當然，由於各國的憲政體制和政黨制度不同，政黨紀律的寬嚴程度又有所區別。但是相同的是，不論哪一種類型的政黨，黨員是有著特殊政治使命、受嚴格組織約束的公民。黨員是在共同政治認同的基礎上志願加入政黨的，加入政黨就意味著主動放棄一部分普通公民享有的權利和自由，對所屬政黨在政治上講忠誠、組織上講服從、行動上講紀律。政黨必須嚴格執行其紀律，從政黨興衰成敗的歷史經驗看，紀律的執行力影響著政黨的生命力。

　　在中國，從政治制度體制來講，黨的領導是中國特色社會主義的最大特色和最本質特征。實現奮斗目標、完成歷史使命關鍵在黨。中國共產黨是唯一的長期的執政黨，民主黨派是與中國共產黨通力合作的參政黨，因此執政黨對國家、民族和社會的發展負有無限責任。但是長期以來，黨的紀律停在嘴上、挂在牆上的情況在一定程度上仍然存在，在某些地方、某些時期沒有得到有效執行。再加上我國政治體制中本來就存在的一些弊端，如等級授權制、官員高度等級化、執政黨官僚化、政黨行政化等，使這種現象得以膨脹放大，造成脫離社會、脫離群眾的問題。權力既缺乏黨內的制約，又缺乏黨外的監督，導致嚴重的腐敗現象大面積產生。

　　執政黨面臨著反腐敗和黨風廉政建設的嚴峻形勢和重要任務，而與此相比，黨內規則的框架結構、黨的制度體系的理論研究相對薄弱，黨規黨紀制度建設的任務艱巨。原來的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干准則》《中國共產黨紀律處分條例》從理論到實踐都存在一些不容忽視的問題。最突出的是，黨內規則混同於國家法律，許多規定都與法律條文重復;黨紀與國法混同、紀法不分，把黨員的標准等同於公民的底線。因此在實踐中，管黨治黨不是以紀律為尺子，而是以法律為依據，黨員干部隻要不違法就沒人管、不追究，造成“要麼是好同志，要麼是階下囚”。紀委成了黨內的“公檢法”，紀律審查成了“司法調查”，監督、執紀、問責等黨的紀律要求無法落到實處。

　　2015年10月中共中央關於《中國共產黨廉潔自律准則》和《中國共產黨紀律處分條例》(以下簡稱《條例》)兩部黨內法規制度的修訂頒布，是黨的十八大以來黨風廉政建設和反腐敗斗爭以治標促治本的關鍵一步，是黨規黨紀制度的一個創新。《條例》針對黨在新的歷史條件下發生的脫離群眾、貪污腐敗等新情況新問題，總結黨的十八大以來反腐敗和黨風廉政建設中的典型案例，面向全黨重申黨的紀律的嚴肅性和權威性。它把黨章和其他主要黨內法規對黨組織和黨員的紀律要求細化，明確規定違反黨章就要依規給予相應的黨紀處分，開列了一份“負面清單”，使《條例》的內容真正回歸黨的紀律。

　　黨內法規的制定是一項嚴肅的政治工作，既要有理論的儲備和支撐，又要有實踐的總結與提煉，還要重視歷史的回放與梳理。“制”是標准規則，“度”是對標准規則的把握落實。制度的價值在於可操作性和實效性，不具有可操作性和實效性的制度必然失去存在的意義。進一步說，任何一個組織的內部規則都比國家法律嚴格。中國共產黨是肩負神聖使命的政治組織，黨的先鋒隊性質和執政地位，更是決定了黨規黨紀必然要嚴於國家法律。如果黨員都退守到公民的底線上，就降低了黨員標准，全面從嚴治黨便無從談起，黨的先進性更是無從體現。政黨紀律的執行力體現政黨的生命力，加強黨規黨紀的制度建設並嚴格執行成為全面從嚴治黨的重要內容。

　　監督執紀“四種形態”之間的內在邏輯

　　《中國共產黨黨章》規定：“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則，是維護黨的團結統一、完成黨的任務的保証。黨組織必須嚴格執行和維護黨的紀律，共產黨員必須自覺接受黨的紀律的約束。”十八大以來在黨中央的領導下，黨風廉政建設和反腐敗斗爭的開展，使黨要管黨、從嚴治黨開啟了一個新的局面。通過發揮黨的領導核心作用，落實管黨治黨主體責任。從嚴治黨靠紀律管全黨，把紀律挺在前面要靠堅強的黨性和責任擔當，嚴明政治紀律和政治規矩、組織紀律，成為全黨的共識。王岐山同志把監督執紀區分為“四種形態”更是體現了這一共識。監督執紀的“四種形態”都是為了懲前毖后、治病救人，真正體現的是對黨員的嚴格要求和關心愛護。這“四種形態”存在以下的相互聯系和邏輯關系。

　　首先，這“四種形態”是針對在紀律問題上的態度和行為而言的。第一種形態，是針對長期以來組織渙散、紀律鬆弛，對廣大黨員來說，事實上有組織無紀律，黨的組織生活不能夠正常開展和進行，黨的組織與黨員之間，黨員與黨員之間漠不關心，形同路人，黨內關系不正常。即使在有限的組織生活中，相互恭維容易，自我批評難，相互批評更難。因此，它要求在黨內政治生活中，黨內關系要正常化，黨員之間要互相關心、互相勉勵和提醒，批評和自我批評要經常開展，提高遵守黨規黨紀的自覺性，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態。第二種形態，是指稍有不慎因言論行為而違規違紀的黨員，會受到黨的紀律處分，但這種處分是輕處分，這樣的輕處分和組織處理的目的是治病救人，在全體黨員中這樣的處分可能是大多數。第三種形態，是指因嚴重違反黨的紀律而受到黨紀的重處分並因此作出重大職務調整的，在全體黨員中是少數。第四種形態，是指嚴重違紀並涉嫌違法而受到立案審查的，在全體黨員中只是極極少數。因此，這“四種形態”所針對黨員的數量和規模，存在著依次遞減的邏輯關系。

　　其次，這“四種形態”所針對的黨員的層級不同。第一種形態是針對全體黨員而言的;第二種形態是針對黨員和黨員領導干部中輕微違反黨的紀律的;第三種形態則是針對具有一定級別、擔任一定的職務、負有一定領導責任的黨員領導干部，因嚴重違反黨的紀律而受到黨紀的重處分並因此作出重大職務調整的;第四種形態是針對不僅嚴重違反黨的紀律，而且涉嫌違犯國家法律必須立案審查的，他們不僅要受到黨紀的處分，而且要受到國家法律的制裁。此類黨員，一般來說是手中掌握一定權力，對人、事、物具有支配權力的領導干部。當然此類也包括對違法犯罪的普通黨員的紀律處分。因此，一般來說，這“四種形態”所針對黨員和黨員領導干部的級別存在著層層遞進的邏輯關系。

　　最后，這“四種形態”既體現了黨的紀律的嚴肅性和權威性，又體現了黨在監督執紀問責中，對黨組織和黨員違反黨紀的行為是以事實為依據，以黨章及其他黨內法規和國家法律法規為准繩，准確認定違紀性質，區別不同情況，恰當予以處理的。“四種形態”內含著實事求是的精神和求真務實的態度。

　　監督執紀“四種形態”在管黨治黨中的地位作用

　　政黨是人類社會進入近代以來世界上大多數國家相繼產生的，政黨是一個國家社會中一部分人的政治組織。政黨總是在一定的理想、信念、宗旨的指導下，與一定的價值、願景、目標、任務相聯系，建立在一定的社會基礎之上的。紀律是構成政黨的關鍵要素，是達成目標、完成任務的根本保障。政黨紀律及其執行力決定著政黨的興衰成敗。

　　中國共產黨作為唯一的長期執政的政黨，有8700多萬黨員，是當代世界最大的政黨，領導著一個當代世界人口最多的大國，它所需要的政黨紀律的嚴格程度和執行力的強度是不言而喻的。在新的歷史條件下監督執紀“四種形態”的提出，是對黨的十八大以來監督執紀問責的黨紀執行情況的概括總結和理論歸納，是對黨的紀律執行情況的清醒認識，使紀律的執行力得到了新的提升，為執紀的常態化作了新的鋪陳。

　　在新的《條例》中，針對黨的十八大以來發現的黨員的各類違紀行為，將黨的紀律類型歸納為政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活六大紀律，結合長期以來所施行的對黨員紀律處分的五大種類：警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍，現在所提出的監督執紀的紀委執紀“四種形態”，使黨的紀律從“制”到“度”，從規范到執行，可以有更明確更清晰的思想認識和程度、分寸的把握。圍繞“四種形態”，可以把監督執紀問責做深做細做實。通過黨的紀律檢查體制，紀委能夠全面履行黨章賦予的職責，檢查黨組織和黨員是不是尊崇和執行黨章、貫徹黨的路線方針政策，以此推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，維護黨中央權威、確保政令暢通。同時這也勢必要求各級紀委把紀律挺在前面，克服能力不足的危險，切實轉變政績觀，在線索處置、紀律審查、執紀審理各個環節，都要以紀律為尺子。也就是說，監督執紀“四種形態”，能使黨的紀律檢查制度落到實處，能充分體現黨的紀律在管黨治黨中的重要作用。

　　黨的十八大以來，我們黨既治標又治本，以治標促治本。《條例》的制定，是為維護黨的章程和其他黨內法規，嚴肅黨的紀律，純潔黨的組織，保障黨員民主權利，教育黨員遵紀守法，維護黨的團結統一，保証黨的路線、方針、政策、決議和國家法律法規的貫徹執行。我們黨將與時俱進，探索黨長期執政條件下強化黨內監督和對國家機器監督的有效途徑，在依法治國、依規治黨的歷史條件下，努力實現黨的自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高。

　　(作者：中國人民大學國際關系學院教授、博士生導師，中紀委監察部特邀監察員)