摘要: 十八大以來開展的反腐敗斗爭証明，黨員“破法”無不始於“破紀”。因此，以治標促治本，建立一種培養清官、遏制貪官的黨規黨紀的制度體系，尤其必要。而新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨廉潔自律准則》，正是十八大以來的黨風廉政建設和反腐敗斗爭以治標促治本的關鍵一步，是黨規黨紀制度的一個創新。通過把黨章和其他主要黨內法規對黨組織和黨員的紀律要求細化，明確規定違反黨章就要依規給予相應的黨紀處分，為廣大黨員開列了一份“負面清單”，體現了對依規治黨規律認識的深化，實現了紀律建設的與時俱進。
關鍵詞: 《中國共產黨紀律處分條例》﹔ 《中國共產黨廉潔自律准則》﹔ 以治標促治本
一、貪腐官員犯法無不始於“破紀”
十八大以來開展的反腐敗斗爭已有三周年。在三年的時間裡，“老虎蒼蠅一起打”，百余名省部級高官紛紛落馬，其中包括副國級以上的蘇榮、徐才厚、令計劃和郭伯雄。落馬的廳局級干部已遠超500名。反腐敗斗爭觸及黨內和社會各個領域，其廣度、深度、力度為中外歷史上前所未有。查辦案件所發現的貪腐現象形形色色，種種貪腐行為觸目驚心，令人發指。三年來，在腐敗的高發態勢下，黨中央通過實行強力打擊腐敗的治標工作，不僅使貪婪之風有所收斂，而且給人們以反腐敗的信心和決心，從而為治本贏得時間。治本是通過採取一定的手段、舉措，形成、創造應對和解決此類問題的制度體制，使權力的運行和制約在制度、體制、機制編織的籠子之內，在法治的軌道上運行。無數案例証明，黨員“破法”無不始於“破紀”。黨員守住了紀律，就不至於滑向違法犯罪的深淵。黨規黨紀制度是一項項建立起來的，以治標促治本是一個有節奏、漸進的不斷創新的過程。
在中國，從政治制度體制來講，黨的領導是中國特色社會主義的最大特色和最本質特征。實現奮斗目標、完成歷史使命關鍵在黨。中國共產黨是唯一的長期的執政黨，民主黨派是與中國共產黨通力合作的參政黨，因此執政黨對國家、民族和社會的發展負有無限責任。當代中國政治制度在國家社會發展中顯示出巨大優勢，但是也存在一些嚴重的弊端，這就是等級授權制，執政黨官僚化，官員高度等級化，政黨行政化。執政黨與社會脫離，權力缺乏制約，從20世紀90年代以來，嚴重的腐敗現象大面積產生。腐敗是政治之癌，嚴重的腐敗往往導致執政黨和政府流失合法性，導致政權自我毀滅，也會趨向於“寡頭政治”的形成。腐敗輕則造成社會與執政黨和政府的嚴重對立，重則導致自下而上革命形勢的形成。
習近平總書記反復強調，如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國。他是在深刻總結古今中外歷史教訓的基礎上，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭提到關系黨和國家生死存亡的高度來認識的。十八大以來黨中央的反腐敗有著清晰的思路，這就是“為政清廉才能取信於民，秉公用權才能贏得人心”。取信於民、贏得人心的根本途徑是黨要管黨、從嚴治黨，依規管黨治黨。這就要求必須把黨規黨紀的制度建設貫穿到反腐倡廉的各個領域，落實到權力的授予、制約和監督等權力運行過程的各個環節。黨內法規制度建設的目標，是形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。把中國的事情辦好，根本在於把執政的中國共產黨建設好。依規治黨就是在黨中央的領導下，依照黨章和其他黨內法規規定的職責、權限、程序，管理黨的事務，從事黨的各項活動，將憲法的最高權威和法律的剛性約束，內化為黨執政和治理行為的理性自覺，以引導國家權力在法治的軌道上運行。反腐的根本目的不在於拉下多少貪官，而在於以治標促治本，建立一種制度，一種培養清官、遏制貪官的黨規黨紀的制度體系，從而保証社會公平和社會穩定，使得人人都有發展、幸福的機會。
二、 依規治黨對黨規黨紀的現實要求
黨規黨紀的完善程度與依規治黨有著重要的關聯。要依規治黨，首先就要摸清黨內法規和規范性文件到底是處於什麼樣的狀況。“紅頭文件”治國，是人們形容執政黨行使權力的一大特色。過去黨內法規和規范性的文件非常繁多，但許多脫離實際，脫離黨和國家發展的現實需要，針對性和操作性差。就黨的法規制度而言，從1949年10月新中國成立到2012年6月，出台的中共中央文件共有2.3萬多件，這還不包括“文化大革命”1966-1976年10年間出台的文件。這些法規文件非常龐雜，它是在一個相當長的歷史時期、在不同的歷史條件下，根據當時黨所要完成的主要任務來出台和制定的。但是在60多年間從來沒有清理過。2012年6月到2014年10月黨中央對建國以來黨的文件進行全面的篩選清理，發現文件之間有的相互沖突，尤其是有些文件規定與憲法精神和法律法規不銜接。在全部2.3萬件文件中，規范黨自身的組織工作、黨的活動和黨員行為的黨內法規和規范性文件有1178件。有些建國初期的文件適用期已過，比如20世紀五六十年代出台的關於“三反”運動、肅反運動、整風運動、社會主義教育運動等文件，歷史條件發生變化，現在應宣布失效。同時這些文件也有形成時間上的先后之分，凡同新文件相矛盾、抵觸的舊文件，一律以新文件為准，相關舊的文件規定自然廢止。經過清理，宣布失效的369件，廢止的322件，這兩者共佔58.7%，而繼續有效的有487件，其中42件須根據需要進行適時的修訂。
在黨長期執政和全面依法治國條件下，全面從嚴治黨，必須圍繞依規治黨這個根本，尊崇黨章，加強黨規黨紀的制度建設。與黨面臨反腐敗和黨風廉政建設的嚴峻形勢和重要任務相比，黨內規則的目標任務、黨的制度體系的理論研究相對薄弱，黨規黨紀制度建設的任務艱巨。僅以原來的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干准則》和《中國共產黨紀律處分條例》為例，這兩個文件均於1997年開始試行，又分別於2010年和2003年進行過修訂，應該說這些文件對加強黨的建設也發揮過一些作用。但隨著形勢的發展，不少條款已完全不能適應現實，從理論到實踐都存在一些不容忽視的問題，表現為：一是黨內規則混同於國家法律，黨規黨紀套用“法言法語”，原黨內《准則》和《條例》的許多規定都與法律條文重復﹔黨紀與國法混同、紀法不分，把黨員的標准等同於公民的底線。二是在實踐中管黨治黨不是以紀律為尺子，而是以法律為依據，黨員干部隻要不違法就沒人管、不追究，造成“要麼是好同志，要麼是階下囚”。紀委成了黨內的“公檢法”，紀律審查成了“司法調查”，監督、執紀、問責等黨的紀律要求無法落到實處。三是對政治紀律和政治規矩、組織紀律規定得不細，對政治紀律規定不突出、不具體，對違反黨章、損害黨章權威的違紀行為缺乏嚴肅的責任追究。四是對改革開放和社會主義市場經濟建立過程中黨內存在的一些突出問題，缺乏針對性的規定，《准則》內容過繁，如“8個禁止、52個不准”難以記住，也難以踐行。正面倡導不足，禁止性條款過多，沒有體現自律的要求。五是原有的《准則》和《條例》未突出必須“廉潔”執政這一主題，且適用對象過窄，廉政准則隻管縣處級以上黨員領導干部，黨紀處分條例主要針對領導干部違紀，而不是一部針對黨的各級組織和全體黨員的黨內規章。
制度的價值在於可操作性和實效性，不再具有可操作性和實效性的制度必然失去存在的意義。同時，任何一個組織的內部規則都比國家法律嚴格。中國共產黨是肩負神聖使命的政治組織，黨的先鋒隊性質和執政地位，更是決定了黨規黨紀必然要嚴於國家法律。如果黨員都退守到公民的底線上，就降低了黨員標准，全面從嚴治黨便無從談起，黨的先進性更是無從體現。政黨紀律體現政黨的生命力，加強黨規黨紀的制度建設是全面從嚴治黨的重要內容。針對在反腐敗斗爭和黨風廉政建設中發現的各種違紀行為和表現，迫切需要立規修規、完善黨規黨紀。黨的十八大以來習近平總書記系列重要講話，始終貫穿著從嚴治黨、嚴明紀律的要求，為管黨治黨確立了鮮明導向，為修訂黨紀處分條例指明了方向。
三、 新《准則》、《條例》是黨規黨紀制度的創新
2015年10月中共中央關於《中國共產黨廉潔自律准則》和《中國共產黨紀律處分條例》這兩部黨內法規制度的修訂頒布，是十八大以來黨風廉政建設和反腐敗斗爭以治標促治本的關鍵一步，是黨規黨紀制度的一個創新。
新修訂的《准則》僅281字，要義明確。它借鑒“三大紀律、八項注意”的表述，向全黨提出“四個必須”和“八條規范”。首先，體現宣示性。中華民族的道德規范向來是從高不就低。《准則》開宗明義，提出全體黨員和黨員領導干部要做到“四個必須”，展現黨的先鋒隊本色，樹立起能夠看得見、摸得著、夠得到的高標准。其次，堅持正面倡導。變“不准”為“自覺”，堅定理想信念宗旨，要靠自覺，靠長期的自我修養和黨性鍛煉。《准則》把原有的“8個禁止”“52個不准”有關內容移入同步修訂的黨紀處分條例，隻提出正面要求，不作禁止性規定，要求黨員正確對待和處理公與私、廉與腐、儉與奢、苦與樂的關系。同時要求黨員領導干部，不僅要遵守黨員行為規范，還要做到“四個自覺”，做廉潔自律的表率。再次，《准則》既面向全體黨員，又突出“關鍵少數”。廉潔是共產黨人的基本要求。《准則》將適用對象擴大到全體黨員，要求黨員堅持公私分明、先公后私、克己奉公，堅持崇廉拒腐、清白做人、干淨做事，堅持尚儉戒奢、艱苦朴素、勤儉節約，堅持吃苦在前、享受在后、甘於奉獻﹔同時對黨員領導干部提出廉潔從政、廉潔用權、廉潔修身、廉潔齊家等更高要求，二者相互貫通、渾然一體。《准則》成為一部堅持正面倡導、面向全體黨員的廉潔自律規范，是我們黨發出的道德宣示。
《中國共產黨紀律處分條例》全文3編、11章、133條，共17219字，是在十八大以來反腐敗和黨風廉政建設實踐中，針對黨在新的歷史條件下發生的新情況新問題，面向全黨嚴肅重申黨的紀律的權威性、規范性文件。主要有如下特點:
一是針對十八大以來發現的黨員的各類違紀行為，對黨的紀律類型做了新的歸納，歸納為政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活六大紀律。
二是在文字方面做了許多新修訂，表述更准確。如在《對違反廉潔紀律行為處分》一章中，將“其父母、配偶、子女及其配偶以及其他共同生活的家庭成員”的概念，改為針對“利用職權或者職務上的影響為他人謀取利益，本人的配偶、子女及其配偶等親屬和其他特定關系人收受對方財物”的相關處分。
三是根據十八大以來反腐敗實際和黨員隊伍現狀，增加了許多新的內容，比如：首先是突出政治紀律和政治規矩。《條例》針對現階段違紀問題的突出表現，強調政治紀律和政治規矩、組織紀律。新增第52條：規定了“在黨內搞團團伙伙、結黨營私、拉幫結派、培植私人勢力或者通過搞利益交換、為自己營造聲勢等活動撈取政治資本的”的處分﹔新增第57條，強調組織審查的紀律性。新增第58條，對黨員組織參加迷信活動進行界定和處分。新增第61條，規定了“黨員領導干部對違反政治紀律和政治規矩等錯誤思想和行為放任不管，搞無原則一團和氣，造成不良影響的行為”相應處分。其次，在對違反組織紀律行為的處分中，新增第66條：對“不按照有關規定或者工作要求，向組織請示報告重大問題、重要事項的”和“不按要求報告或者不如實報告個人去向”的處分。新增第67條：其中有“不如實填報個人檔案資料的。篡改、偽造個人檔案資料的，給予嚴重警告處分”。新增第68條：對“黨員領導干部違反有關規定組織、參加自發成立的老鄉會、校友會、戰友會等”的處分規定，等等。第三，針對反腐敗斗爭中出現的新問題，增加了權權交易、利用職權為親屬和“特定關系人”謀利等違紀條款。突出群眾紀律，新增了侵害群眾利益、漠視群眾訴求等違紀條款，對破壞黨同人民群眾血肉聯系的行為作出處分規定，用紀律保障黨的宗旨。
四是堅持紀嚴於法，紀在法前，紀法分開。修訂《條例》堅持問題導向，凡是國家法律已有的內容，就不再重復規定，共去除70余條與刑法、治安管理處罰法等法律法規重復的內容。在總則中，重申黨組織和黨員必須自覺接受黨的紀律約束，模范遵守國家法律法規﹔在分則中規定，凡是黨員被依法逮捕的，都應中止其表決權、選舉權和被選舉權等黨員權利，凡是黨員干部違法犯罪，除過失犯罪外，一律要受到黨紀處分，從而實現黨紀與國法的銜接。
新修訂的《條例》尊崇黨章，把黨章和其他主要黨內法規對黨組織和黨員的紀律要求細化，明確規定違反黨章就要依規給予相應的黨紀處分，為廣大黨員開列了一份負面清單，使《條例》的內容真正回歸黨的紀律。
總體說來，新的准則和條例，體現作風建設和反腐敗斗爭的最新成果，是黨規黨紀制度建設的一大創新，是以治標促治本進程中的重要環節。它適應全面從嚴治黨要求，體現了對依規治黨規律認識的深化，實現了紀律建設的與時俱進。制度的生命在於執行，執行制度最終靠人。離開了歷史責任，沒有忠誠和擔當，再好的制度也形同虛設。因此，學習貫徹《准則》和《條例》是廣大黨員和領導干部的共同責任，也是全黨的共同責任。
（來源於於《武漢大學學報》（人文社會科學版）2016年第1期。）
（作者單位：中國人民大學國際關系學院，中國人民大學廉政建設研究中心）
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