合作共治的行政審批中介服務模式研究——以天津市為例

　　一、引言

　　隨著我國社會主義市場經濟體制的發展，行政審批制度的缺陷逐漸凸顯。為了適應我國經濟與社會發展的需要，自1998年深圳率先開始行政審批制度改革以來，我國推行了一系列改革舉措，取得了比較顯著的成績。但是，行政審批中介服務機構卻一直被認為是行政審批改革的“腸梗阻”，存在著周期長、環節多、壟斷性強等問題，在一定程度上擾亂了市場秩序，加重了企業和群眾的負擔。如今走在改革前沿的天津市，在解決行政審批中介服務的頑疾上，以社會治理理念為指導，建立了由行政審批管理部門、行業主管部門、行政許可實施部門、行業協會以及中介機構組成的合作共治型“五位一體”行政審批中介服務模式。

　　黨的十八屆五中全會提出，堅持創新發展，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，讓創新貫穿黨和國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風。創新來源於不斷地嘗試，中國政治發展具有示范意義的特征之一就是它的試驗性。任何重大的制度變革，通常都是先以地方性的創見出現。之后，如果行之有效，才會向全國推廣。當前，應當系統地總結各級政府中出現的創新型社會治理改革經驗，及時將真正有創新的改革政策上升為法規制度。[1]我國的行政審批制度改革也需要不斷探索，形成創新的體制架構。總結天津市“五位一體”行政審批中介服務模式的創新經驗和做法，有助於促進我國行政審批制度改革打開新的局面。

　　二、合作共治的行政審批中介服務創新實踐

　　行政審批中介服務是指政府部門在審批過程中，要求企業等申請人委托中介服務機構開展的作為政府部門審批必要條件的有償服務。企業要通過審批就必須委托中介服務機構來給它們提供這些材料，[2]行政審批中介服務是行政審批的前置條件。在現實中，與行政審批相關聯的中介服務一直是簡政放權的“腸梗阻”，“攔截”審改紅利，已經廣為社會詬病。[3]因此，亟需對行政審批中介服務進行改革，探索新的行政審批中介服務模式。從2013年開始，天津市為了解決行政審批中存在的問題，積極探索解決良策，最終以社會治理理念為指導，在審批體制、審批監督以及評價考核程序三方面進行了創新，建立了合作共治的“五位一體”行政審批中介服務模式。

　　（一） 合作共治的行政審批中介服務模式的指導理念：社會治理

　　長期以來，我國政府一直是社會管理的主體，“大政府、小社會”架構在一定階段產生過積極效果，但隨著經濟社會的發展，該管理體制已經越來越不適應社會發展的需要。因為這種體制從觀念到制度都在排斥社會組織和公民參與社會管理，一方面導致社會自治力量發育緩慢，另一方面滋生了權力尋租和腐敗的土壤。[4]

　　黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》闡述了一個新的執政理念：社會治理。所謂社會治理，就是政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。[5]社會需求是多元的，不同主體有不同的擅長，因此需要主體的多元化來滿足社會的多元需求。社會治理強調的是多元主體之間形成密切的網絡關系，各主體之間的有效合作是社會治理的重要特征。社會治理意味著越來越多的原先由國家和政府承擔的責任和職能由多元主體來共同承擔。

　　（二）天津市行政審批中介服務模式之創新

　　行政審批制度改革前，天津市的行政審批中介服務與經濟社會發展的需要有一定的距離，存在的問題如下：第一，有的審批中介服務項目缺乏相應的法律法規依據，容易受到企業的詬病。第二，行政審批中介服務審批程序多、周期長、辦結效率低。第三，審批中介服務領域存在壟斷現象。一些領域的中介服務組織隻有幾家，導致他們競爭不充分，不能滿足市場的需求。甚至有的中介組織依仗和某些政府部門的關系而在有的領域處於絕對壟斷優勢。第四，服務收費不規范，服務質量良莠不齊。第五，市場監管力量薄弱，懲罰力度不足。天津市為了解決以上問題，分別在審批體制、審批監督以及評價考核程序三方面進行了創新。

　　1.審批體制的創新

　　審批體制的創新是指審批主體和組織機構方面的創新，主要是為了對行政審批制度進行改革，理順政府、市場與社會之間的關系。目前，我國代表性的審批體制模式主要有三種：（1）行政服務中心模式。即地方政府設置專門場所和機構（一般是行政服務中心）供不同部門集中、聯合辦理行政審批服務，實現行政審批空間上的集中。（2)行政審批局模式。通過設立專門負責審批的專職機構，實現了行政審批權的內在統一。(3)大部制改革。將相關部門的審批事項合並，相近審批由大部門統一執行。[6]這三種模式中，對行政審批中介服務的監督和管理都相對單一，甚至疏於監督，沒有發揮多元主體對中介服務機構的引導和監督作用。

　　天津市“五位一體”行政審批中介服務模式中，行政審批管理部門、行業主管部門、行政許可實施部門、行業協會以及中介機構這五個部門建立了分工明確、規范統一、公正透明的協作機制：市發改委負責中介機構的綜合協調管理工作，負責研究、制定促進各類中介機構的規劃和政策﹔各行政許可實施部門對中介機構提供行政許可要件的情況進行評價並向社會公布﹔市審批辦對行政許可實施部門的評價工作進行考核﹔行業管理部門負責對本行業中介機構提供行政許可要件的行為進行管理和監督﹔行業協會負責對本行業中介機構進行自律管理，指導本行業中介機構健康發展。

　　2.審批監督的創新

　　以往對中介服務機構監管的缺位和錯位導致它們環節多、耗時長、費用高、手續煩瑣，甚至出現了“紅頂中介”，成為某些行政部門延伸權力的工具。為了更好地對這些中介機構進行監督，天津市的“五位一體”行政審批中介服務模式進行了以下兩方面創新：

　　第一， 評價考核分工制。英國思想史學家阿克頓勛爵說過:“權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗。”要想杜絕腐敗，必須對權力進行制約。對中介服務機構的行為進行評價考核就是對其進行監督和制約的一種有效方式。如果由單一的機構對中介機構進行監督，兩者有可能結成利益聯盟，成為新的利益共同體。天津市制定了多部門共同對中介機構進行監督的評價考核分工制：（1）市審批辦負責對中介機構提供行政許可要件及有關審批行為進行管理，並制定具體規則，組織評價考核，開展協調監督。（2）行業主管機關負責對本行業的中介機構提供行政許可要件的行為進行管理和監督，制定以承諾辦結時限、收費依據及標准、委托人提交的材料、文本格式內容“四統一”為主要內容的行業中介機構管理及評價辦法，統一制定本行業中介機構與委托人簽訂的合同文本。（3)行政許可實施機關負責會同行政審批管理部門核定需要中介機構提供的許可要件及事項，對其提供的行政許可要件依法進行審核，並對其工作效率和服務質量進行評價，在行政許可審批網絡信息系統上同步完成受理、審核、審批、評價等工作。

　　第二， 黑名單制。天津市建立了中介服務的市場懲戒和淘汰機制，通過法制手段規范中介服務的市場行為。對中介機構每次提供行政許可要件的行為分別進行評價，結果分為“滿意”或“不滿意”，累計出現5次“不滿意”的，對該中介機構予以備案警示，累計出現15次（含15次）以上 “不滿意”的，將該中介機構作為提供行政許可要件問題單位，列入“黑名單”。被列入“黑名單”的中介機構，自被列入之日起一年內，行政許可實施機關不再接收其提供的行政許可要件，並在行政許可審批網絡信息系統上鎖控。

　　3.評價考核程序的創新

　　目前，我國對行政審批中介服務的評價主要有兩種形式：一種是綜合性監管，通常採用“政監分離”的體制，由工商、價格等部門履行監管權，並進行評價﹔另一種是專業性監管，普遍採用“政監合一”的體制，由行政審批部門履行監管權，在不同領域獨立進行專業性監管及評價。[7]這兩種形式的共同缺點在於評價權的分散，條塊分割，並沒有將委托人的評價意見有效地納入進來。天津市的評價考核程序創新如下：

　　首先，服務評價“雙管齊下”。針對中介機構的服務由行政許可實施機關和委托人對其進行評價。行政許可實施機關在受理行政許可申請時，須在行政許可審批網絡信息系統上對中介機構進行評價。委托人在取件時，通過審批服務窗口設置的評議器對中介機構進行評價，未完成評價的，行政許可審批網絡信息系統將不能辦結發件歸檔，評價結果由計算機系統自動生成匯總。

　　其次，審核通報“多方把關”。市審批辦每半年將中介機構評價考核的信息匯總反饋給行業主管機關，行業主管機關進行審核，並會同行政審批管理部門共同確定被列入“黑名單”的中介機構，同時向中介機構進行通報。通過多方層層把關，確保對中介服務機構評價的客觀性和真實性。

　　再次，申訴方式公平公正。中介機構對被列入“黑名單”有異議的，可在行業主管機關通報后7個工作日內，向行業主管機關提出申訴，行業主管機關會同行政許可實施機關和行政審批管理部門進行復核，做出最終處理決定。

　　最后，結果公示公開透明。市審批辦會同行業主管機關和行政許可實施機關，將列入“黑名單”的中介機構信息進行集中整理，並歸集到市場主體信用信息公示系統，同時在“天津市行政審批服務網”進行公示。

　　三、合作共治的行政審批中介服務模式的意義及面臨的挑戰

　　從社會管理到社會治理，最大的區別就在於治理主體由單中心向多中心轉變，治理手段由剛性管制向柔性服務轉變，治理空間由平面化向網絡化轉變，治理目的由工具化向價值化轉變。[8]社會治理理念強調多元主體合作共治、強調合作共治過程中的柔性方式、強調治理空間的網絡化以及治理目的的價值性。合作共治的行政審批第三方中介服務模式正是對社會治理理念的實踐。

　　（一）合作共治的行政審批中介服務模式的創新意義

　　1.有利於厘清政府、市場和社會的關系，促進簡政放權的推行。我國的行政審批中介服務機構形式上具有多樣性，與政府存在著“剪不斷，理還亂”的復雜關系，是政府與市場關系的中間過渡和處理難點。[9]厘清政府與市場和社會的關系，使政府的管理重心下移，不斷地簡政放權才能適應中國社會發展的多元性和動態性，適應公共問題的多樣性和復雜性。[10]簡政放權是新時期全面深化改革和依法治國的重要抓手，是我國全面轉變政府職能的突破口。通過政府權力“減法”來換取市場活力的“加法”，發揮市場和社會的力量共同參與到社會治理中，才能真正地激發市場、企業和社會的活力。合作共治的行政審批中介服務模式就是多元主體共同參與行政審批，形成嚴密的網絡以更好地指導、監督第三方中介機構。這與以往主要由政府部門（主要指行政審批管理部門)包攬監督管理中介機構有別，多元主體的參與可以有效地給政府“減壓”，同時有利於推進市場主體自治、自我規范和自我淨化，推進市場准入和公平競爭，釋放改革紅利，也為簡政放權提供了一個經典案例。

　　2.有利於全面推動有限政府、廉潔政府、服務型政府和法治型政府建設。首先，有利於推動有限政府的建設。有限政府是指政府自身在規模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。合作共治的行政審批中介服務模式通過清理中介服務事項，並由多個部門共同完成對中介服務機構的指導、協調和監督，有效地減輕了政府負擔的同時對政府的權力也是一種制約，有利於有限政府的建設。其次，有利於推動廉潔政府的建設。天津市此次改革堅決杜絕中介服務的壟斷現象，堅持進一步放開中介服務市場，嚴禁通過限額管理控制中介服務機構數量，切斷中介服務與政府相關部門的利益關聯，這些措施有利於鏟除滋生腐敗的土壤，推動廉潔性政府建設。再次，有利於推動服務型政府建設。合作共治的行政審批中介服務模式中多元主體通過合理分權優化了政府結構，更有利於政府集中精力為社會提供更好的公共產品和服務，從而推動服務型政府建設的步伐。最后，有利於推動法治型政府建設。在以前我國的行政審批中，由於依法行政意識不強、監管理念和手段滯后等原因，一些地方繞開法律規定，隨意設定行政審批的現象時有發生。天津市的這項改革明文規定在行政審批中如何實現“五位一體”的透明化協調機制以及審批事項清單，有效地規避了以前行政審批中各部門之間缺乏有效的監督和協作以及有法不依的現象，維護了法治的統一性和嚴肅性。合作共治的行政審批中介服務模式對反腐也是一記“釜底抽薪”之舉，有利於法治型政府的建設。

　　3.有利於推進社會治理體系和治理能力的現代化。社會治理體制創新的關鍵是構建新型社會治理體系，促進社會治理能力的現代化。實際上，所有創新活動都有賴於制度創新的積澱和持續激勵。[11]要實現我國社會治理創新的可持續發展，也取決於社會治理的制度創新與保障。在充滿風險和不確定性的現代社會中，隻有政府和市場、社會攜起手來，才能創新社會治理的新制度，構建全民共建共享的社會治理格局。合作共治的行政審批中介服務模式通過制度的創新以鼓勵多元主體的參與，一方面，通過政府力量、市場力量和社會力量對中介服務機構的指導和監督，有助於解決以前行政審批中介服務中存在的周期長、效率低、服務質量良莠不齊等問題，讓社會看到合作共治的行政審批中介服務模式因創新而帶來的成效。另一方面，通過合作共治以緩解政府與市場、社會的矛盾。政府與市場、社會之間的矛盾與沖突，除蓄意發生的事件外，問題的症結多是政府治理能力的低下造成的，政府治理能力不足的原因有多種，但主要的原因是無法暢通公眾和社會組織參與社會治理的渠道。查爾斯 泰勒認為，允許政府和社會同時並存而不予互相協調，實在風險太大。卡藍默認為治理的原則在於：“透明”“負責”及“授權”，[12]即政府必須透明地運作，對整個國家負責並對市場及社會賦權。天津市“五位一體”的行政審批中介服務模式通過拓寬市場和社會的參與渠道而使市場和社會共同參與到行政審批環節中，既有利於增加行政審批方式的靈活性，又有利於避免因政府的全能主義而引起的政府與市場和社會之間的張力，從而促進政府與市場和社會之間的協調發展，進而推進我國治理能力的發展。

　　(二)合作共治的行政審批中介服務模式面臨的挑戰

　　我們在肯定天津市合作共治的行政審批中介服務模式積極意義的同時，發現在實踐中該模式也面臨著一些挑戰。

　　1.如何對參與行政審批的各部門進行橫向監督。現代社會管理或組織管理中，法律和制度設計上仍然沒有脫離對人的假設理論。人的復雜多樣，假設難以窮盡，這種假設與實際生活存在的距離和差異，需要一種強有力的形式和力量加以補充，以保障管理計劃和目標的實現，這個力量就是監督。[13]監督可以分為橫向監督和縱向監督兩種形式：橫向監督是指同一層次不同權力之間的平行監督﹔縱向監督是不同層次權力之間的垂直監督關系。隻有橫向監督和縱向監督協調一致，形成合力，才能提升監督的整體效能。“五位一體”中介服務模式中主要涉及的是縱向監督，即不同的權力層次之間的垂直監督，但缺乏橫向監督。比如，市發展改革委、市審批辦等部門對第三方中介服務機構實行的都是縱向監督，缺乏監督者之間的橫向監督。隻有制定對所有參與行政審批工作各部門的監督辦法，才能保障整個行政審批環節的科學、依法作為，防止不當作為現象的發生。

　　2.如何提升公眾、企業、中介服務機構參與的積極性。1969年，美國規劃師謝裡提出了著名的“公眾參與階梯”理論。謝裡將公眾的參與程度從低到高劃分為三個層次。最低層次是非參與，即權力部門或機構事先制定好方案，讓公眾被動地接受方案。第二層次是權力機關將方案的部分信息告知公眾，並根據公眾的意見將預先制定的方案進行少許的妥協。第三個層次的參與是目前歐美正在實踐的參與形式，公眾在知情權得到保障的情況下，全程參與，發表看法，共同決策，其最高形式是決策性參與。[14]天津市合作共治的行政審批中介服務模式中哪些審批應當設立和保留，哪些審批應當取消和調整，什麼樣的審批形式最能方便群眾，作為親身參與者和直接受影響者的行政相對人最有發言權。保障公眾充分參與，改革才能入木三分，才能提高改革的針對性、科學性，而不是隔靴搔痒。[15]目前，天津市的實踐中，公眾、企業和中介服務機構沒有充分的參與渠道，其參與熱情也不高。如何讓公眾、企業和中介服務機構熟知行政審批工作的內容，提升他們參與的積極性，真正實現公眾、企業和中介服務組織的決策式參與是“五位一體”中介服務模式面臨的一個難點。

　　3.如何實現合作共治的行政審批中介服務線上與線下一體化。網絡“一站式”審批客觀上要求以政府部門橫向一體化建設為前提，也就是將政府的審批信息集中提供，以業務流程再造為重點，通過部門之間的業務協同，將涉及聯審聯辦、並聯審批的前置、后置環節連接起來，經由流程再造之后，形成高效、完整的審批服務鏈條。[16]行政審批中介服務的網絡“一站式”是實現審批服務無縫隙鏈接的重要保障。合作共治的行政審批中介服務實現線上與線下一體化可以為市場、社會提供一站式、跨區域、全天候、公開透明的行政審批中介服務。目前，“五位一體”行政審批中介服務模式中的參與主體主要是線下聯系，如何通過建立一個線上的虛擬平台，當中介機構進入這個虛擬平台時，就可以提交材料，系統會自動地把這些材料分發給相應的部門，並在規定的時間內提示這些部門完成對中介機構的指導和監督是目前合作共治的行政審批中介服務模式需要研究的。如何實現政審批中介服務線上與線下一體化，如何實現推動各級政府的政務網絡與市場和社會部門的局域網進行聯網，逐步實現跨區域、跨部門的業務協同和信息共享是目前合作共治的行政審批中介服務模式進一步努力的方向。[17]

　　四、小結

　　以深化行政審批制度和管理體制改革為突破口的政府自我革命是一場行政觀念的革命，變以往重審批輕監管的“審管一體”為“審管分離”﹔是一場簡政放權、流程再造的革命﹔是大幅提高行政效率，將紅利予民的革命。政府自我革命的核心是轉變職能，要義是“放管結合”，放是放活，不是放任，管要管好，不是管死，必須同時用好市場這隻“看不見的手”、政府這隻“看得見的手”，做好政府權力和市場活力的“加減法”，兩者的有機統一、相互補充、相互協調，才能推動經濟社會持續健康發展。

　　合作共治的行政審批中介服務模式是我國行政審批制度中的一項創新舉措，在厘清政府與市場和社會的關系，促進有限政府、廉潔政府、服務型政府和法治型政府建設以及推進社會治理體系和治理能力現代化等方面發揮著重要作用。當前，推進社會治理體制的創新需要我們總結地方治理改革創新經驗，並不失時機地將比較成熟的地方治理創新做法上升到國家制度構建的層面，從制度上解決政府治理和社會治理改革創新的動力問題。[18]當然，我們同時也應該看到目前該模式還存在的一些挑戰，並在探索中進一步完善該模式，以促進我國行政審批制度改革向縱深化發展。

　　參考文獻

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　　[13]http://www.qstheory.cn/jj/xsdt/201402/t20140228_325682.htm

　　[14]http://www.chengshigengxin.com/a/chengshigengxinxinwenyuzixun/dujiaguandian/2014/0412/3559.html.

　　[15]萬喆.如何杜絕第三方機構滋生腐敗[N],環球時報 ,2015-08-29.