關於深化“放管服”改革工作的幾點思考

2016年 5月9日，國務院召開全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議，總結分析了本屆政府成立三年來的行政體制改革進程，認為深化“放管服”改革是推進政府管理改革的重要內容，是推動經濟社會持續健康發展的戰略舉措，盡管取得了很大成績，但離經濟社會發展需要和人民群眾期盼還有很大差距，會議對進一步深化“放管服”的改革進行了部署，並提出要中央和地方上下聯動，攻堅克難，在更大范圍、更深層次推進“放管服”改革，加快轉變政府職能，不斷提高行政效能。毫無疑問，“放管服”改革進入深水區，如何深入推進並取得實效，實屬不易，筆者結合學習李克強總理講話精神和近幾年的實踐調研，談一些思考。

一、對“放管服”改革理念的再認識

“放管服”體現了政府職能轉變的核心理念，體現了政府自身建設的完整性，是行政管理體制改革工作的深化。“放”的核心是政府角色定位問題，是要重新界定政府、市場、社會邊界和相互關系，難點是如何補缺位、糾錯位、控越位，讓政府歸位問題，考驗的是政府定力和推動改革的能力，目的是激發市場活力和社會創造力。“管”的核心是政府管理轉型問題，管理變革要適應經濟社會新常態、科學技術新進展和全面深化改革的新形勢，涉及管理體制、部門職責、政府層級、運行機制、技術平台、法制保障等方方面面，目的是建設現代政府。“服”的核心是在“放”與“管”的全面深刻變化基礎上形成的治理理念、治理機制、治理體系，是治理能力現代化，“服”既是改革舉措，也是改革目標，目的是建設人民滿意的服務型政府。新形勢下，推進“放管服”改革也成為我國經濟管理體制改革的重要內容和抓手，是國家宏觀調控的關鍵性工具，是推動供給側結構性改革的重要手段,通過“放管服”營造公平便利的市場環境，降低制度性交易成本，充分調動市場主體積極性，推動大眾創業、萬眾創新，並與“雙創”和發展新經濟緊密結合、互促共進，形成經濟發展的持續內生動力，確保經濟運行在合理區間和比較充分的就業。

二、對“放管服”改革進程的再認識

在強力推進行政改革過程中，各級政府改革政策供給太快、太多，感覺體系亂、概念多，有的還存在一些沖突，造成一些地方和部門思想認識亂，群眾和企業對制度改革也缺乏基本預期。首先，改革進程中附加功能“太多”。大的方面說，剛開始只是行政審批制度改革，緊接著是行政管理體制改革，再就是全面深化改革和構建新型國家治理體系，從“放”“管”兩個輪子都要圓到“放管服”三管齊下再到“放管服轉效”五位一體﹔小的方面講，以清單制度為例，剛開始還糾結於是審批權力清單還是所有行政權力清單，接著又引入了責任清單概念，再就是開始探索負面清單，有的地方提出了監管清單、服務清單、資格認定清單和財政支出清單等等。從中不難看出政府改革力求改變過去重權力輕責任，重發展輕民生，重企業輕民眾，重生產輕生活等價值導向和功能追求。其次，改革政策供給“太快”。不少改革推進機構完成任務般地出台了大量政策文件。部門和地方應接不暇，前一波沒落實，后一波又來了，來不及研究消化，改一改文字就進行了轉發。不少市縣也沒深入研究，沒拿出務實落地舉措,一些地方取消了不知道，下放了接不住，接下了沒優化，繼續卡、繁、難。經常可以感到地方政府部門改與法難抉、利與義難全、放管間猶豫、線上下徘徊的情緒和心理。再次，現實情況“太亂”。有的地方三証合一，一証三號在試點，有的地方已經開始三証合一、一証一碼改革，有的甚至在進行五証合一的探索。比如2015年到2016年發布的關於監管改革的系列文件，理念也先進，方法也可行，但由於體制、法制和運行機制慣性，落地還缺乏相關配套舉措，探索改革的部門在上下溝通和左右協調方面遇到很多障礙，再比如大數據監管中的信息共享問題，綜合執法中的上下對接問題，証件清理中的相關法律條款和文件要求取消問題等等。

三、對“放管服”改革推進機制的再認識

推進政府改革是社會系統工程，不是簡單的部門政策文件的物理相加，而是要各種制度產生化學反應。實踐中,一些政策制度“最先一公裡”就存在很多不合理內容，不少已經通過法規政策固化，比如注冊資本實繳制改為認繳制就涉及幾十部法律，相關管理制度變革不可能一蹴而就﹔政府管理實際運轉中很多要求和舉措多以方便部門自我管理為出發點，較少從民眾視角設計流程和制度，政府工作人員改變思維習慣和行為習慣也很難，不設前置審批就不知該如何監管，總擔心出問題承擔責任﹔觸動部門權力利益也太難，實踐調查証明，含金量高的事項“群眾點菜”十之八九由於各種原因難以啟動，“地方點菜”的下放事項能落實的也不到三成，改革靠部門推進不可想象。現實改革中地方政府缺系統謀劃，缺改革專門人才，存在不系統、不協同、不深入、不落地等現象。首先是謀劃不系統。是否立足當地經濟社會發展制定一攬子改革舉措，不少地方缺乏謀劃，比如浙江推出的四張清單一張網改革，天津開展的十個“一”改革，江蘇簡政放權“517”改革等就具有借鑒作用。其次是部門不協同。政策法規、權力下放、聯合監管、信息共享、中介組織、誠信體系建設等方面都存在著中梗阻問題。再次是改革不深入。比如一些地方在制定責任清單時，竟然沒有執法部門監督檢查職責的內容。最后是政策不落地。事前指導和行政服務跟不上，群眾獲得感不足，與老百姓相關的政務服務中心的功能和定位在一些地方還不明確，民生、社會領域的改革力度有待加強，大家寄予厚望的互聯網+思維，概念多過操作，系統開發不少，功用發揮不足。因此，改革推進機制必須進行整體謀劃，合理布局，策略推進。

四、進一步推進“放管服”改革要深入思考的幾個問題

（一）漸進式改革是否遇到瓶頸

總結中國改革開放事業的一個重要經驗就是漸進式改革，摸著石頭過河。現在的問題是改革進入深水期，漸進式改革是否也遇到瓶頸和制約,在某些領域或某些環節是否可以採取激進式變革方式，很多試點地區和自貿區的改革實踐經驗，可否快速全面鋪開。十多年來，理論界和實踐部門都充分意識到行政審批制度改革有“四待”問題需要突破。一是行政審批體制待突破。在這方面是否構建一窗式服務，是否強力推進兩集中兩到位，是否組建行政審批局等，已有的成功經驗很多了，是否該明確方向了﹔二是監管權責體系待健全。部門間監管職能交錯、邊界不清、事中事后協同監管難，信息不共享、標准不統一，大數據監管難，一個市或縣綜合執法局機構進行了整合，上下左右溝通協調都挺難的，是否也可以明確下一步改革舉措了﹔三是政務服務流程待優化。是否構建統一的基於民眾辦事的線上線下咨詢、辦理、取件平台，部門間政策法規協同清理修改和並聯審核管理等問題也需要解決﹔四是審批信息系統待整合。幾乎所有的審批、監管和服務事項的辦理都要通過一定的信息化系統，現實情況是這些系統各自為政，國家層面是十二“金”工程，煙囪林立，很多系統一插到底，系統間共享兼容的主觀意願和技術標准都存在很多問題，即便同一部門，不同業務單元信息也不能共享。筆者曾在一個部門一張辦公桌前看到四台電腦，據說根據不同情況要分別啟動十多個辦理系統。如何推進這些系統整合融通，不僅是技術問題，更要突破部門利益和行為習慣進行頂層謀劃，是更大層面的治理決策問題。

（二）碎片化改革如何走向整體推進

長期以來，我國存在著政府管理“碎片化”、公共資源運作“碎片化”、行政組織結構“碎片化”、公共服務供給“碎片化”等狀況，讓人民群眾辦事費盡周折。在改革進程中，改革推進機構立足全局，以問題為導向，但具體改革議題選擇、事項選擇甚至改革政策和具體舉措都要幾上幾下充分征求部門意見，部門不同意的改革動議往往都會流產。近幾年取消和下放行政審批事項的選定就是這樣的歷程，很多加強監管的文件也是部門牽頭制定出來的，即便是地方政府被賦予試點改革的權力，在方案形成過程中，下級委辦局也要向中央分管部委充分匯報,征得同意，這樣的制度設計往往導致下一步改革的碎片化。國家的改革方案是部委方案的匯總，當某一部委提議的改革措施在落實的時候，往往發現缺乏其他各部委相關政策的配套，而且，即便是同一部委歷年下達的政策和改革舉措也缺乏連貫性。於是，不少政策公布了卻久久無法落地，或者落地了反而造成企業辦事更加不方便。當前“放管服”改革進入深水區，一個突出問題就是打破政府部門的條塊式劃分模式、地域、層級和部門限制，為政府業務流程的重組和優化提供全新的平台，要對政府部門間的、政府與社會間的關系進行重新整合，在政府與社會間構建一種新型的合作關系，依靠政府機構間及政府與公私部門間的協調與整合提高行政效率，打造一個具有包容性的政府，使得提供更完備、全面、無邊界的整體性治理成為可能。

（三）從數量速度到質量效益

本屆政府成立以來，國務院部門取消下放行政審批事項三分之一以上，提前超額完成承諾的目標任務，工商登記前置審批精簡85%，資質資格認定事項壓減44%，多數省份行政審批事項減少50%~70%，同時創新和完善事中事后監管，針對群眾期盼優化公共服務。這些既為企業“鬆了綁”、為群眾“解了絆”、為市場“騰了位”，也為廉政“強了身”，極大激發了市場活力，這是總結近幾年“放管服”改革時經常提及的成績單和成效圖。不難看出，在這一階段，我們更多關注的是改了沒有和改革了多少問題，下一階段，應該重點考量改革的質和效了，正如李克強總理在講話中提到的新興市場主體的活躍度問題，改革的速度和數量不錯，質量和效益空間依然很大，政府仍然管了很多不該管的事情，存在放權不到位、監管有缺位、服務常錯位和改革紅利未充分釋放等一系列問題。質量和效益的要求不僅體現在全面深化改革方面，更是發展理念的全面展現，涉及經濟發展、社會生活和國家治理體系現代化的方方面面，需要在各個行業的產品、各個領域的管理、各種類型的服務中注入質量和效益的理念和要求。

（四）關於互聯網+改革問題

關於互聯網+改革創新的理念和制度舉措，當前，正在大力推進網上審批、“互聯網+政府監管”“互聯網+政務服務”等各項工作。現實中最大的問題是信息不公開和數據難共享，如果政府部門間數據信息不共享、企業信息不主動提供，互聯網+改革就是個偽概念。國務院要明確具體部門牽頭，重點是政務而非技術，加快建設全國統一的電子政務服務平台，打通數據壁壘，消除信息孤島，推動行政審批和公共服務事項網上辦理，構建全國“政務服務一張網”。 為全面、切實解決目前各自為政的“部門信息孤島”問題提供統籌制度安排和“頂層設計”，制定電子証照、數據共享、網上身份認証相關的地方性法規和規章，出台一系列旨在促進信息資源共享的整合措施、管理辦法和實施步驟。整合構建統一的數據共享交換平台和政務服務信息系統，充分利用已有設施資源，盤活各個部門的信息數據庫資源，推動平台資源整合和多方利用，逐步推進各級共享交換平台對接，支撐政務信息資源跨部門、跨層級、跨區域互通和協同共享。

五、關於全國一盤棋推進“放管服”工作的建議

從理念上說，中央政府層面“放管服”基本上就夠了，缺的話再加上“法”，這裡的法指的是要於法有據，更要符合法治精神和運用法制思維處理改革進程中的問題。但地方政府還要做好“領、接、改、評”，才能確保改革政策落地。“領”就是要統領，要有整體謀劃，要與地方經濟社會發展相結合，出台務實管用適合本地區的系統化改革方案﹔“接”就是要領會國家行政管理改革精神，要引領部門和社會組織接好下放或取消事項管理問題，要在人、財、物、機構、技術裝備等方面予以實實在在支持﹔“改”就是要利用網絡服務平台和實體政務辦事大廳兩個平台的信息技術優勢和集成辦公優勢，做好服務流程優化、管理機制創新和新型制度建設等改革創新工作﹔“評”就是要發揮績效評估的作用，以評促改，以評促建，要考評辦事審查的效率、協作協同的效能、服務監管的效果，要考察改革的力度、工作的強度和群眾滿意度，要看速度是否快了，收費是否少了，作風是否好了，要充分發揮職能部門、專家學者、第三方評估機構和人民群眾的督查考評作用，以期發現問題、總結經驗、完善舉措和推進改革。

國務院推進職能轉變協調小組成立以來，各專題組和功能組密切配合，圍繞“放管服”所遇到的普遍性的與頂層設計相關的問題做了大量的調查研究，圍繞行政審批制度改革中出現的許多跨部門不協同的難點和堵點問題進行了聯合攻關，特別是在指導地方和部門推進改革創新方面搭建平台，出台了系列文件，召開了多次現場會議，為全面深化行政管理體制改革、轉變政府職能和推進政府履職方式創新給予了有力指導和引領。當前一個重點是要做好“放管服”改革精神落地的推進工作，應鼓勵地方成立相關職能轉變領導小組等改革機構，確保相關文件在地方能夠生根發芽，取得進展和實效。建議明確各地政府以推進職能轉變協調小組作為主管機構，可以與各級黨委的全面深化改革領導小組，或者與政府的行政審批制度改革工作領導小組兩塊牌子一套人馬。下設若干工作小組，統籌“放管服”工作，不一定完全對等中央政府，但設立政府監管改革小組和政務服務體系建設小組應該成為選項，協調小組辦公室可以與各級審改辦合二為一，也可根據研究或統籌力量設在政府辦，這樣的機構設置有利於上下銜接和統籌協調。各地方在全面深化改革領導小組或者推進職能轉變領導小組統一領導下，因地制宜、因時制宜、統籌謀劃一個地方的改革工作，避免以文件落實文件、不協同、難落地等問題。

六、關於“放管服”改革的一些具體建議

（一）“放”的方面

國家部委層面，囿於法制、觀念、利益和能力，擔心改革進程出現問題要承擔責任，不積極回應“群眾和地方點菜”，必須做出格局上的調整。一是企業、項目和個人的審批事項可否不到部委再審批，現在不少事項是省一級政府打包統一上報來批，把關效果一般，應該通過其他方式加強規劃管理和科學論証﹔二是技術檢驗類許可，比如電梯，可否認証后不再審批許可，而是通過事中事后監管和標准化評估來實現管理﹔三是資質資格類，該動一些打著生命安全、生產安全旗號許可事項了，不少加強監管的機構，還在使用老辦法設許可門檻，有些實踐証明效果一般，比如醫師証，保健品和藥品專業人員資格証等，可否取消許可，改用其他評價方式和事中事后監管方式予以管理。

大家經常抱怨不同部門難以協同下放某一事項，實際上部門也有苦衷，畢竟同一事項的管理責任和管理內容不同，對下級部門的承接能力也是考驗，但改革不應停留在某一事項審批要不要、放不放，而應研究整個行政職權體系的合理分工問題，在進一步改革中考慮相關監管職能和機構的整合問題。地方行政審批制度改革要再出發再攻堅，要進一步加大簡政放權力度，以清理部門規章和省級人大條例、省級政府規章為重點，切斷掌控行政權力者以此尋租、與民爭利的灰黑路徑。在清理行政審批項目的同時，還要同步清理具有審批特性的其他權力事項和公共服務事項。

（二）“管”的方面

政府管的改革在體制、機制、法制、能力和文化等諸多方面都有尋求突破的空間。一是要構建科學的監管職責體系，完善綜合監管，推進市縣兩級綜合行政執法改革，減少多頭執法和重復檢查，消除監管盲點，在機構未進行大的調整前，要按照誰審批誰監管、誰主管誰監管的原則，制定部門監管責任清單，明確監管主體，細化職責分工，建立登記注冊、行政審批、行業主管相互銜接的監管機制，確保事有人管、責有人負。二是政府部門內部應探索審批監管服務分開，解決內部職能邊界，構建決策執行監督相對分離相互制約權力運行機制，比如有些地方在推進“兩集中兩到位”改革時對部門內設機構進行調整，歸集行政審批權，明確內部對外監管處室﹔三是進一步探索中央和地方監管職能和責任劃分問題，要構建新型監管體系，不能回避中央和地方的事權和財權劃分問題，不研究這個問題，監管永遠難以制度化落地。比如環評、能評等一些中介服務事項，可否讓地方承擔更大責任﹔四是商事制度改革實現了“先照后証”，很多前置審批變為后置審批，但沒“証”企業還是運行不了，還要進一步清理后置審批事項，取消沒有法律法規依據、不必要的后置辦証事項。為企業發展創造條件。五是加快推進全國統一的信用信息共享交換平台建設，構建以信息歸集共享為基礎，以信息公示為手段的監管制度，信息歸集共享機制真正建立起來、順暢運轉，事中事后監管的許多問題都會迎刃而解。六是強化信用監管。搭建企業信用信息公示系統，扎實做好企業信用信息公示工作，盡快健全相關制度，將企業信用信息納入信貸審批、政府採購、工程招投標、國有土地出讓等工作的審批程序，整合監管資源和執法力量，推行協同監管和綜合執法，建立跨部門聯動響應機制和失信懲戒機制，創新經營異常名錄和“黑名單”制度，真正做到“一處失信，處處受限”。七是豐富智能監管。積極運用物聯網、雲計算、大數據等信息化手段創新和加強市場監管，鼓勵開發綜合監管系統，使用智能化執法終端，實現監管和執法辦案的全程信息化，提高市場監管效能。整合抽查抽檢、網絡市場監測、違法失信、投訴舉報等相關信息，加強監管風險監測研判，做到早發現、早預警。八是創新日常監管。普遍推廣“雙隨機”抽查機制，建立市場主體名錄庫和執法檢查人員名錄庫，通過搖號等方式，隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員，確保監管執法的科學性、公正性。此外，地方政府必須要求所有基於辦事人申請的行政審批和公共服務事項一律進駐政務服務大廳，規范審批流程，強化窗口主導，推進政務服務規范化、標准化，全程電子監察，讓政府權力在陽光下運行。

（三）“服”的方面

首先是創新服務理念。建議研究企業全生命周期服務和公民個人全生命周期服務兩個問題。提高服務“雙創”的效率，為企業開辦、成長和推出提供“一條龍”服務。現在政府的相關改革集中在商事制度改革和投資建設項目報批環節，這兩個環節是企業入口改革和企業投資環節問題，也就是企業發展的第一步，如何服務企業持續健康發展和轉型升級，特別是困難時期的金融和政策方面支持尤為重要，金融機構對國有和民營企業區別對待，造成很多民營企業融資難、融資貴和許多金融領域不正常現象。此外還應研究出台企業退出機制政策制度，不僅包括問題很多的僵尸企業，還有活力不足的新辦企業。另一方面，要研究與民眾關系密切的就是人的全生命周期管理服務問題。據調查，一個人從出生到死亡需要辦理400多個証件，多數証件隻用一次，証件清理任務繁重，應該成為改革重點，增強民眾的改革獲得感。再就是民生服務問題，要區分公共服務、政府服務、社會服務等概念和范疇，對於那些不該政府管的應該換種改革思路，採用市場機制機制解決。要提高公共服務供給效率，推廣政府和社會資本合作模式，多渠道提升公共服務共建能力和共享水平，要依托“互聯網+政務服務”，讓企業和群眾辦事更方便、更快捷。其次是優化服務方式。政務服務中心是解決政府與公眾“最后一公裡”或者說“最后一米”的問題，“放管服”改革必須打通這一道關，要把政務服務中心作為推進改革的抓手，加快構建統一的“一站式”服務體系，各級政府要認真落實“一個部門一個窗口對外、一級政府‘一站式’服務”的要求。通過轉變傳統管理方式，優化和再造業務流程，全面梳理涉及群眾辦事的政務服務事項，逐項梳理基本流程和辦事依據，簡化無謂証明和煩瑣手續，推進政務服務的協同化、便捷化和智能化，切實解決傳統管理環節多、材料多、往返多等現實問題，實現政務服務事項的網上綜合受理和全程協同辦理，涉及政務服務事項的証件數據、相關証明信息等跨部門、跨區域、跨行業互認共享，切實做到“証件聯用、信息聯通、服務聯動”，力促“群眾跑腿”向“數據跑路”轉變、“條塊分割”向“整體聯動”轉變、“群眾來回跑”向“部門協同辦”轉變。再次是加強對各地政務服務體系建設的指導。在調研中地方一直呼吁國務院設立中央政府政務服務管理機構，根據多年調研和溝通匯報，筆者認為，現在可以在國務院信息公開與政務公開辦公室加挂政務服務體系建設指導辦公室牌子，兩塊牌子一套人馬。政務服務體系建設指導辦公室主要負責推進、指導、協調、監督全國政務服務改革創新和體系建設工作，負責對中央政府各部門設立服務大廳、窗口進駐、事項辦理的組織協調、監督管理和指導服務，並對全國政務服務中心和網上辦事大廳建設工作進行業務指導。

深化“放管服”改革是一場牽一發而動全身的深刻變革，是構建現代政府治理體系的重要抓手，各級政府要樹立大局意識，相忍為國、讓利於民，以政府減權限權，激發市場社會新活力，創造新供給，釋放新需求，培育新動能，打造高效透明低成本的政務服務體系，要以“啃硬骨頭”和“自我革命”的精神，以“三嚴三實”狠抓落實的作風，敢於涉險灘，敢於過深水區，不斷深化重點領域和關鍵環節改革，要堅持問題導向，推出更加務實有效的舉措，真抓實干，狠抓落地，將“放管服”改革做深、做透、做到位，不斷推向深入。 

（作者系中國行政管理學會副秘書長、研究員。）

（來源：行政管理改革）