人工智能時代的政府適應與轉型

[摘 要] 對於政府而言，一方面要積極探索人工智能在政府公共服務與公共決策領域的廣泛適應性，從而更好地滿足公民不斷提升的公共服務效率質量的要求﹔另一方面，要在人工智能時代廣泛應用前做好倫理與法理的制度構建與風險預防。

當前，一個基本的歷史事實是，人類已經逐漸進入新的時代，這一時代有很多種稱謂，如網絡時代、大數據時代、人工智能時代等。這些都從不同側面刻畫了新的時代特征，從網絡時代方面，全球網民已經超過30億人，中國網民已經超過6.88億[1]，雙雙逼近總人口數量的一半。顯示了互聯網正飛速地將傳統社會重構為網絡社會。而在大數據方面，人類數據存儲量已經飛快地越過PB（拍1015字節），EB階段（艾1018字節），而進入到ZB（澤1021字節）階段。有研究表明，當前人類一年產生的數據比人類有史以來所有的數據都要多。而從人工智能角度而言，2016年年初谷歌公司的阿爾法狗智能系統在圍棋中戰勝前任世界冠軍李世石，打破了人們通常認為人工智能不可能在圍棋領域戰勝人類的信念和計算復雜度（通常認為，圍棋的計算復雜度接近10100超過宇宙的總原子數，因此不可能通過簡單硬計算的方式戰勝人類），成為人工智能領域的標志性事件。此外，IBM等公司在人工智能領域的深入探索和提供廣泛的人工智能服務的接口（使得各種網絡平台和產品，都可以以方便快捷的方式實現人工智能服務），更為人工智能走向普及化打下了基礎。總而言之，一種全新的社會狀態正在人類面前展開。

本文重點聚焦於人工智能時代對傳統政府的改變和適應，相對於網絡社會引發的社會結構的轉變從而重點引發政府職能挑戰與轉型不同，人工智能時代的進入，對政府本身的主體、行為、決策乃至行政倫理都產生了嚴重的沖擊和挑戰，需要有預見性地提出新的應對策略。

一、人類新時代的本質——網絡、大數據、人工智能時代的三位一體

本文的一個基本的觀點是，網絡時代、大數據時代、人工智能時代都是一個高度統一人類社會新時代的不同側面，三者是三位一體的關系，共同反映了新時代的本質特征。

1. 網絡時代解決的是連接與社會結構問題

人類進入網絡時代是在20世紀60年代，真正大規模網絡進入普通日常生活是在20世紀90年代萬維網的興起。網絡時代對人類社會根本的改變是兩個，一是解決連接問題[2]，從最早的基本的設備與設備的連接，到使用互聯網的主體——人之間的連接，形成了覆蓋社會各個角落的網絡社會，最終其目的是要實現萬物的互聯，也就是物聯網，從而徹底解決社會主體客體之間的廣泛連接，並在此基礎上實現物質資源與知識思想的充分交換與調度。二是在連接的基礎上，形成了與傳統靜態中心型社會相區別的非中心的網絡動態社會結構。從而產生了完全與傳統社會不同的社會活動行為方式和社會協調機制[3]。

圖 2網絡時代、大數據時代、人工智能時代共同構成三位一體的新時代

2. 大數據時代解決的是內容與再現的問題

網絡時代解決了連接問題后，在網絡上交換的內容則就相應形成了數據。如果把網絡體系形容成高速公路，那麼大數據就是高速公路上奔馳的車流。隨著網絡在真實社會中的不斷擴展，就不斷將傳統的真實社會以數據的方式採集、存儲、傳導、使用、再現。可以說，網絡社會擴展的邊界就是人類大數據擴展的邊界。因此，大數據時代，是網絡社會形成后的自然產物，是網絡時代在網絡載體中信息內容世界的描述。從這個意義上講，大數據時代的本質就是通過互聯網體系觀測、模擬和再現整個傳統真實世界的時代，其既包括對人類世界的數字化觀測、模擬、再現，也包括自然世界的觀察、模擬、再現。

3. 人工智能時代解決的是海量數據的處理和決策問題

當網絡社會的邊界逐漸擴展，從而創造了前所未有的大數據世界后，如何來處理龐大的數據，就成為亟待解決的問題，這就自然而然產生了對人工智能的迫切需求[4]。因為，無論如何能力強大的自然人與傳統組織都無法處理大數據時代產生的龐大數據，隻能依靠人工智能體，來實現對數據的分析和處理、再現過程。因此，人工智能時代是人類進入網絡時代，大數據時代的自然結果，解決的是網絡連接端對內容主體的處理問題。

從時間來看，網絡時代、大數據時代、人工智能時代相互銜接得極為緊密，20世紀90年代起到20世紀末期，人類逐漸進入網絡時代﹔2000-2010年左右，人類逐漸進入大數據時代﹔2010-2020年左右，人類逐漸進入人工智能時代。可以看出，其相互差距約為十年，當人類進入人工智能時代后，新時代的三位一體的結構就基本完成了。人類將在不同層面上，同時與這三個社會側面發生密集的交互，並最終演化進入新的歷史階段和形成新的文明形態。

二、人工智能時代的基本特征和影響

人類雖然正處於進入人工智能時代的過渡期，然而人工智能並不是一個新的思想，中西方自古以來都有試圖制造可以模擬人的機器，如中國古代奇書《列子•湯問》就記載周穆王時代的偃師給周穆王曾經進獻過一個機器人，言語自如、惟妙惟肖。意大利著名藝術家、科學家達•芬奇的手稿中亦描述了人形機器人的設計方案。現代意義的人工智能，是指圖靈於1950年設計的思想實驗，即圖靈測試，即，如果在一個隔離的房間中，根據對問題的回答，測試者無法區分被測者是人還是機器，即可以認為機器具有了人的智能。進入2010年以來，陸續有不同國籍的研究者報告在不同領域中，機器有可能已經通過了圖靈測試。2016年的阿爾法狗戰勝李世石，更體現出了人工智能領域進展的飛速。IBM近年來不斷完善其沃森人工智能平台，並將其建立成開放的人工智能接口，為通過互聯網為整個社會的各個領域提供人工智能服務的方案解決。更有一批科學家認為，21世紀中期，真正可以與人類思維相媲美的人工智能將出現。而在現實應用層面，在大量的網絡平台上，一些基本的人工智能服務已經在被大量應用（如電子商務平台上的客服服務）。可以說，無論從哪個角度，人類正處於整體邁入人工智能時代的過渡期，嵌入人類各個方面生產生活的人工智能時代並不會太遠。在這一時刻，就必須要思考並警惕和減少新的時代轉型對人類社會帶來的沖擊和影響，並做好戰略准備。

（一）人工智能的三個最基本層次

雖然人工智能可以在很多領域和方面形成對人類智力思維的輔助和替代，然而究其根本，其主要呈現在三個領域的核心層面，分別在廣泛的社會行為中產生作用：信息收集輔助與智能篩選﹔識別應答接受模糊任務並完成﹔替代人的自主決策與行為。其分別描述了由淺入深的人工智能對人的行為的輔助和替代。

1．信息收集輔助與智能篩選

信息收集輔助與智能篩選是最基礎的人工智能服務，現在已經被廣泛使用。如目前的各類搜索引擎，其內在都是採用智能化的搜索機器人算法，在廣域的網絡中不斷讀取分析，並匯集而來。當用戶在使用搜索引擎時，根據用戶的搜索習慣，給出相對最有可能滿足用戶需求的排序結果。不同的個體在使用同樣的關鍵詞進行檢索時，會得到不同的結果。因此，從這個意義而言，最基礎的人工智能早已經進入人類社會中。

信息收集輔助與智能篩選看似是最簡單的人工智能領域，然而其難度和復雜度並不簡單。關鍵的難度在於在大數據時代，如何有效地快速獲取最有價值的信息。因此，如前所述，大數據時代所產生的海量數據，是促生人工智能領域的最初和最重要的驅動。在這一層面，人工智能可以廣泛應用於各類信息獲取需要的服務和反饋。

2. 識別應答接受模糊任務並完成

人工智能的早期使用如搜索數據，其最基礎的命令輸入依然是要用固定形式的格式化命令來實現的。如搜索引擎的“關鍵字+搜索”就是一種格式化命令。然而人工智能的進一步發展，是要求機器能夠識別人類相對較為模糊的自然語言命令並做出有效反應和完成工作。在接到命令后，可以調動之前的搜索功能提供信息，或者驅動行為部件實現特定動作。如人員可以命令“幫我找到××信息”，“幫我提供××方案”等，機器則自動實現有效信息和動作的反饋。在這一層面上，人工智能將更廣泛地替代傳統僵化的人與機器的交互形式，以聲音、圖像、動作等多種交互手段，並為人類提供更有效的決策與行為方案參考並根據人的命令指示而完成工作。

3. 自主的判斷與決策

人工智能的第三個層面是要實現機器的自主判斷決策和相應的行為。在這一層面中，機器可以根據環境條件的變化自主決定最優的行動方案，從而在更大程度上模擬和替代人的行為，並形成對前兩個層面能力實現統合，形成完整的人工智能功能體。目前廣泛所知的阿爾法狗程序就是在這一層面的探索，其他如車載自動駕駛，自主無人機以及更廣泛的人形機器人，都要在一定程度上實現自主的判斷與決策。

以上就是人工智能的三個最基本的層次，當然，人工智能最高的層次是實現機器自主意識的出現。這將遠超機器擁有自主的判斷與決策能力層面，是否人能夠設計或者機器將自我演化形成具有類似人的自我意識乃至情緒、情感、好惡，將依然是一個極為難以判斷的問題。也將產生更多的社會影響，包括自主意識的機器智能體是否還是機器和基本權利問題等等。遠超過本文的范圍，就不在此討論了。

（二）人工智能的廣泛的社會應用

在以上三個層面，人工智能都能夠得以發揮重要的作用。人工智能的領域主要體現在技術創新和社會應用領域。在技術創新領域，人工智能的重要作用是可以通過廣泛的信息收集分析和智能判斷，在創新研究中大量輔助和替代人的研究，形成技術研發的快速進步，這屬於科技領域的應用。而在社會領域應用，主要體現在個人生活、經濟領域、社會領域三個層面。

1. 個人生活的廣泛應用

個人生活層面的人工智能將是極為廣泛和豐富的[5]，從新一代更便捷和個性化的搜索引擎，到廣泛通過語音和動作交互的生活助手，以及結合人工智能和仿生學機械所形成的人形服務機器人，到自動駕駛的無人汽車和智能家居，可以覆蓋到幾乎所有的衣、食、住、行日常生活中，將極大改善人的生活形式和質量。

2. 經濟領域的廣泛應用

在經濟領域，人工智能將在生產和消費兩端同時極大嵌入和改善整個社會經濟運行的面貌。在生產端人工智能將結合已有的工業機器人和先進制造模式，形成高度智能自動化和個性化定制的生產模式，而在消費端將形成對客戶模糊個性化需求的深入理解從而提供最優的產品，並提供全生命周期的無縫服務。而在生產與服務端，還可以以全方位的智能物流體系實現最優的交付。

3. 社會領域的廣泛應用

在社會領域中，人工智能將會極大實現社會的自我組織和社會資源的優化配置。改善傳統時代人與人之間溝通障礙和相關的信息屏障，在更大程度上滿足社會交際與社會組織的連接需求。在社會交友、社會組織、社會救助、文化交流、思想創造等方面等產生極大的幫助。如在社會組織領域，第一時間根據個體的需求找到最適應的交際個體;在社會救助領域，第一時間找到發現突發的社會群體並形成就近的資源調度;在思想創造領域，通過廣泛的知識信息提供和個體之間的合作，形成更高效的社會思想創造。

三、人工智能對政府治理的影響與沖擊

從政府治理的角度而言，人工智能也產生了正面與負面兩方面的影響與沖擊，從正面角度，人工智能將極大解決傳統政府龐大的等級科層產生的效率緩慢、機構臃腫、部門協調和公共服務缺乏精准化等不足，從而為構建高度柔性動態和為民服務的政府體系創造良好的工具與渠道。而從負面角度，人工智能也對政府產生了技術能力挑戰、內部組織變革和行政決策和行為智能化所帶來的正當性與合法性問題。

（一）人工智能對政府治理的促進作用

人工智能對傳統政府治理的提升作用是極大的，其主要解決了五個方面的問題：

1. 有助於解決傳統政府人力資源缺乏的問題

受制於預算和資源的約束，傳統政府不能無限制地擴大規模和增加人員，然而面對日益復雜的公共管理和服務訴求，政府越來越面臨著人力資源缺乏的問題。表現為大量的日常執法、決策、行政流程運轉所需要的人力越來越多，為了解決這一困境，政府採用了購買公共服務、臨時聘用等各種手段，然而其解決的效果依然較為有限。人工智能的應用可以極大緩解這一問題，在信息收集、行政流程、行政咨詢應答等領域，可以大量替代傳統人力投入，改善政府的人力資源局限。

2. 有助於解決傳統政府行政流程漫長的問題

傳統依賴於人的傳遞實現行政流程的協同，在面對越來越復雜的行政過程時，會形成嚴重的效率滯后。通過人工智能，可以有效識別行政流程中的冗余環節，並以遠超人力的形式形成公文流轉過程，從而提高整個政府內部的行政流程效率。

3. 有助於提升傳統政府的決策質量

傳統政府基於人工的公共事務決策，由於收集信息有限，決策效果難以精確化，因此往往存在很大程度上的決策質量不高與不確定性的問題。決策質量的提升成為傳統政府改進的最重要的領域。而人工智能可以全面提升更有效的決策信息支持，並根據需要自動生成相應的決策方案，供決策者選擇，從而極大提升政府的決策質量。

4. 有助於構建更融洽的政府—公民交互渠道

傳統政府與公民的關系是相對剛性的，當公民有需要的時候才通過相對狹窄的渠道與政府發生關系，如咨詢、申請、求助等領域，總而言之，一方面政府缺乏足夠的人力和相對的渠道實現非常有效的公民聯系，另一方面，當公民與政府發生交互時，實際上也提供了大量的有效信息給政府，而傳統的交互方式則很難收集和分析這些信息用以改進政務服務。然而人工智能在這兩方面都產生了新的技術支持。一方面，可以通過人工智能建立公民的政務服務助手，實現隨時隨地對政務服務的咨詢和協助解決。另一方面，可以有效地將互動結果進行分析從而改進政務流程。

5. 有助於構建更精准的公民個性化服務體系

傳統時代，是無法構建針對性的公民個性服務體系的。因為要建立海量公民的個性數據庫，並且公民的數量眾多而差異化訴求又很大，通過人工方式根本無法實現。而隻有在大數據基礎上的人工智能手段，才能有針對性地針對每一位公民建立完備的數據檔案，並適時調配公共資源滿足公民的需求。

（二）人工智能對傳統政府治理的挑戰

人工智能在提升傳統政府治理水平的同時，依然不能忽視其挑戰的方面，主要體現在以下三個方面：

1.人工智能時代對政府的技術能力提出了嚴峻的挑戰

人工智能時代在快速推進整個社會對人工智能的應用時，然而也造成了政府與社會的技術鴻溝。當商業應用和社會領域應用廣泛使用人工智能而政府卻沒有快速跟上的話，就會產生非常明顯的技術落差，這對政府本身就是非常大的壓力。

然而，政府在利用人工智能的背后，是一整套完整信息數據系統的支持，這就要求首先整個政務流程的信息化數據化，其次是整個信息數據資源的完整統一。在這樣的基礎上，才有可能實現有效的政務智能化系統的建立。而絕不是僅僅引入智能系統就可以實現的。而這種高效統一的數據庫就要求在現有的政務信息化的基礎上覆蓋更廣，更深徹和整合統一。

2. 人工智能時代要求政務流程更加優化

人工智能作為技術手段，隻能從流轉效率角度提升整體效率，然而不能根本上解決來自於政府組織與權力結構不合理導致的行政效率低下。因此，對政務流程的優化需要在信息與數據整合的同步推進，從而實現對有效智能服務的后台結構支持。隻有這樣，才能將對公民的政務服務從簡單的流轉效率提升轉變為整體效率提升。

3. 人工智能時代提出了新的行政權力的合法性與倫理挑戰

人類至今所有的行政倫理都要求一個基本原則，即對相對人的權力行使和決策，必須由同樣的人組成的組織決定，無論是這一組織的形態是什麼樣的，但這一原則是人類社會組織的基礎。即從未有非人類的主體能夠裁決人類的行為。所以，至今為止，所有的計算機信息技術對行政流程的提升都是停留在輔助層面，即最終的決定是要由人來決定的，計算機系統只是提供相應的証據。由人來進行証據整合和分析乃至最終做出決策。然而，人工智能時代將在很大程度上實現對人類行政行為的替代，最早是替代人類實現証據的整合，隨后是提供權力行使的方案，最后是替代人類直接做出決定。那麼這就產生了嚴重的問題，從提供權力形式和決策的方案來說，即便最終是由人類做出的決定，然而其方案的制定就已經體現了機器的意志，就已經違背了人類有史以來的重要的行政倫理。在其他領域這種現象將廣泛存在，如公民向政府的政務咨詢，由人工智能來回應的話，是否具有權威性和合法性，類似的這些問題是政府在人工智能時代所要面對的最大挑戰。

四、政府對人工智能時代的適應策略

從政府而言，當前亟須對人工智能時代的到來做好適應准備，包括以下幾個方面：

1. 高度重視人工智能時代到來重大影響

准確而言，當前政府面對人類進入新時代所產生的重大影響如網絡社會，大數據時代已經面臨手足無措難以適應的狀態。人工智能時代的到來將對傳統政府體系產生新的極大的沖擊。然而，面對這樣重大的影響，政府體系還遠未做好思想上的准備和產生相應的意識。一種原因是認為人工智能時代的到來似乎是很遙遠的事情，然而，這遠遠低估了人類進入21世紀后的技術進化速度，可以肯定地說，在五年之內，人工智能將廣泛應用到各類生產生活之中。進一步改變人類社會的面貌，因此，作為向全主權范圍內提供公共服務和公共決策的政府，必須首先對人工智能時代的到來有所思想准備，並做好相應的戰略預案。

2. 進一步實現政務數據整合和優化流程

盡管新時代不斷在不同側面沖擊和改變傳統政府，對政府產生了重大的轉型挑戰，然而，這並不是沒有邏輯順序的。如果照著其技術發展的邏輯一步一步來，可以實現有效的轉型。如網絡時代側重於連接問題，中國各級政府早已實現了各級政府的相互連接。在大數據時代，強調的是信息的整合和隨處獲取，當前正在努力實現這一點，構建打通政務內部上下層級和不同專業部門的完整的數據體系。進一步的努力，就是在政務數據整合的基礎上實現政務流程的優化，將政務流程盡可能地精簡地優化，在此基礎上，引入人工智能系統，就可以有效地實現向人工智能時代的躍遷和適應（圖2）。

圖2 政務體系在新時代的逐漸升級

3. 自主研發適用於政務流程的人工智能平台

人工智能時代的初期，受制於設備計算能力的限制，一定不是很多獨立的分智能平台，而是一個完整的智能平台體系為各種領域提供服務接口，從而實現便捷低成本的智能服務覆蓋。因此，一個完善的人工智能平台就至關重要。這就需要預先進行研究。有一種觀點認為，可以通過購買等手段，如引用國外的智能接口嵌入來實現有效的政務智能服務。然而這將產生極為嚴重的安全問題，因為人工智能平台實質上是一個前所未有的高效數據收集與識別系統，一個智能平台在建立之時，就掌握了平台體系所涉及的所有數據。人工智能體就成為政務體系內唯一掌握全局信息的體系，而一旦這種體系由國外購買或者其他商務平台直接引進，則最終就可能造成嚴重的安全隱患。因此從現在開始就必須要預先研發適用於政務平台的人工智能體系。

4.高度重視完善數據安全體系

如前所述，人工智能平台的建立將形成對傳統數據分布與控制體系的穿透，因此，必須要高度重視和重新優化設計整個政府體系的數據安全架構。特別是在當前構建完整統一的數據集合時，要進一步完善逐級分布的安全體系，並做好應急和數據備份體系。

5.重視研究人工智能時代的行政倫理和規則

對於人工智能體如何在政府流程運轉中扮演角色，在對外服務時能否代表政府權威，在行使行政權力時，能否具有自主判斷能力，在什麼程度上，人工智能體可以有效地嵌入政府流程，行使權力？這些問題都需要從現在開始，在未來的五年內給予充分的討論和制定相應的規則體系。在進入網絡時代時，我們已經經歷了缺乏預先政策架構所產生了規則滯后引發的社會沖擊，因此，在人類即將進入人工智能時代時，政府必須從現在開始就做好未來時代的行政倫理和規則體系，最終要做出相應的立法設計，為構建完備的法治體系做好架構。

人工智能時代是一個看似遙遠但實質已經逐漸迫近的新時代，與網絡時代、大數據時代一起構成人類新時代的完整技術結構。然而，與網絡時代、大數據時代相比，對這一問題產生的政府影響和適應問題還遠未被關注。因此，本文只是拋磚引玉，迫切期待更多的學者關注這一領域。

（作者系國家行政學院公共管理教研部副研究員、國家戰略研究中心秘書長。）

（來源：行政管理改革）

參考文獻

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