策略性收放：中國社會組織監管機制的新闡釋

[摘 要] 中國的社會組織監管機制呈現放寬准入和強化監管的“混合”色彩。催生“放管結合”的原因在於政府希冀“剝離”政治社會不穩定因素的前提下，積極利用社會組織的比較優勢提供服務。具體表現為常規性監管為主，強制性監管兜底﹔功能性激勵為主，價值性約束兜底的概念框架。如是，政府積極通過政治性約束和功能性激勵的“策略性收放”來實現社會組織培育、發展和監管之間的巧妙平衡。

一、研究問題

全面深化改革、簡政放權和創新社會治理體制為社會組織快速發展提供了制度空間，同時對監管機制提出了規范需求。一方面，優化政府與社會的關系，加快構建政社分開、權責明確和依法自治的現代社會組織體制。社會組織的數量規模、多樣類型和活躍程度都顯示其活力。另一方面，在降低社會組織登記管理和准入門檻后，通過加強事中事后過程監管，實現“放管結合”。從“四大類”社會組織直接登記①、行業協會商會與行政機關脫鉤，到加強社會組織黨建、財務審計、第三方評估等都凸現培育發展與監督管理並重的思路。

如是，中國社會組織監管機制呈現出一種“混合”色彩。這意味著要理解中國社會組織監管機制的“事實”，需要摒棄威權體制的意識形態“偏見”和公民社會的“想象”。前者過度關注政府控制卻無法有效解釋新近政府對社會組織廣泛的支持﹔后者過度關注結社自由和獨立自主精神的培育卻無法有效解釋政府對特定領域的社會組織的嚴格限制。

上述“偏見”和“想象”以“削足適履”的方式對待中國社會組織的復雜性和多樣性。例如，為了証明政府對社會組織的控制，往往選取從事宣傳、宗教和政治性工作的機構。為了讓事實服從理論，政府購買服務被詮釋為通過資金塑造一種新的資源依賴。同樣，為了証明公民社會和“結社革命”的發展，則選擇提供環保、教育、艾滋病防治等社會服務組織。理論的先入為主、研究范圍的選擇性切割和研究數據的“隻見樹木，不見森林”，[1]無法對社會組織監管機制提供一個全景描述。

因此，描述和解釋中國社會組織監管機制的“混合”色彩，需要新的概念工具和新的資料。具體而言，這種混合監管機制的核心機理是什麼？在特定的領域和監管環節採取放鬆管控或強化監管的內在標准是什麼？相應的制度設計是什麼？這些困惑成為研究問題所在。

二、文獻綜述

社會組織監管機制受政府與社會組織制度化互動關系所塑造，不同時期觀察不同的社會組織往往形成不同的監管機制和監管模式的認知。其中，分類控制與依附式發展、嵌入式行動主義與嵌入性監管、部門利益與官僚競爭性監管等最具代表性。

分類控制與依附式發展體現政府對不同的社會組織採取不同的監管和控制策略，由此呈現出總體依附發展格局和對社會組織“行為”和“結果”的有效控制。政府根據社會組織的挑戰能力和提供公共服務的種類採取不同的控制策略的分類監管體系。[2]這種分類控制策略主要體現在政府對社會組織成立的態度，管理業務活動的政府部門設置方式，政府對社會組織治理結構、所需資源和日常活動的控制等五個維度的差異。通過對工會、行業協會商會、城市居委會、宗教組織、官辦社會組織、草根社會組織、非正式組織和政治反對組織等典型案例的經驗研究實証了分類控制的真實有效性。[3]“依附式發展”蘊含著社會組織發展的事實和非獨立、非自主的依附格局。[4]政府有很強的動機和能力將對抗性和挑戰性社會組織排斥在合法身份之外。結果，社會組織主要是從事廣義的社會服務，而非倡導和參政，更不挑戰政府權威，即“幫忙而非搗亂”。

作為政治環境的國家利用特定的機制和策略營造符合國家預期的社會組織運行環境，以實現嵌入性干預和調控，而社會組織則樂意利用政治機會謀求生存和改變國家，由此塑造了一種合作性關系模式，即“嵌入型監管”。[5]環保領域的案例表明政府通過模糊和復雜化其發展環境，結合登記管理、常規措施（會費管理、設立黨支部准則、常規活動監管、財務監管和年度審查）、強制措施（警告、處罰、取締、整頓等）以約束社會組織﹔而社會組織則通過組織自律、自覺的“去政治化”的政治立場和非正式策略與人際關系的依賴等來實現“受嵌”。[6]個案研究揭示嵌入式監管機制的核心是非正式的關系嵌入和正式的結構嵌入，以及由此衍生的社會組織的行政化問題。[7]顯然，嵌入型監管並未否認分類控制和依附式發展的解釋力，而是意識到政府對社會組織監管的制度化水平和吸納能力明顯提高。[8]

此外，部門觀念、職責導向和利益差別導致政府不同部門的監管態度和強度存在差異，即官僚競爭式監管機制。例如，民政部門與公安部門的觀念差異和職責不同，直接影響了社會組織登記管理規則。又如，監管機構能夠從社會組織發展中獲得安置退休人員、籌集資金等多方面的利益，因而存在一定的競爭激勵。[9]

分類控制、嵌入型監管和官僚競爭機制都試圖逼近社會組織監管的真實狀態。然而，一方面，社會組織的多樣性和復雜性，基於個案或某幾類社會組織的經驗觀察限制了解釋的信度。另一方面，社會管理體制改革節奏加快，支撐上述解釋的部分經驗事實和制度細節已經發生很大變化。因此，描述和解釋社會組織監管機制，需要構建新的概念框架並引入新的事實。

三、策略性收放：社會組織監管機制的概念框架

社會組織兼具專業服務功能和集體行動能力，政府對社會組織監管機制的核心是發揮其服務功能，限制政治取向的行動能力。一方面培育和扶持社會組織發展，另一方面進行體制吸納和監管，激發社會組織的社會、經濟、文化和生態功能，抑制其政治功能，從而成為一個聽話有用的“伙計”，[10]即功能性激勵和政治性約束（圖1）。這種策略性收放內化到社會組織監管的各個環節（表1）。如是，政府對社會組織監管機制和具體制度設計偏向預防制而非追懲制。

圖1：策略性收放：中國社會組織監管機制的核心

預防制的第一道關口是社會組織取得合法性需要經過法定登記環節。政府對任何獨立的有組織力量都存在根深蒂固的“疑慮”，因此，登記管理既是一種常規性監管工具，兼具功能性激勵和政治性約束作用。1949年以來社會組織的監管經歷了“分級登記、一元管理”﹔多頭審批﹔“多重審批、分級管理”，直到1998年建立了歸口登記、雙重管理、分級負責的體制架構。[11]社會組織在民政部門注冊登記前，需要找到一個“挂靠”的業務主管單位。這一制度設計的初衷是發揮業務主管單位監管的專業性和便利性。雙重管理制度便於政府控制社會組織發展，這種“控制型取向”的登記管理制度成為社會組織監管體制的核心和代名詞。[12]

表1：“常規性－強制性”監管與功能性激勵

－政治性約束的監管框架

常規性監管 強制性監管 功能性激勵 政治性約束

登記管理 √ √ √

年度檢查 √ √

等級評估 √ √

信用評價 √ √

社會組織黨建 √ √

政府購買服務 √

執法/綜合執法 √

清理整頓 √ √

通過登記管理的“預防機制”，政府嚴格審核六個要件以實現對社會組織進行常規性監管和政治性約束。例如，代表性壟斷、限制活動的地理空間、業務主管單位的批准、符合國家政策、禁止建立分支機構以及注冊資金要求等。顯然，任何挑戰政府或不利於國家安全的社會組織都將排除在合法“門檻”之外。然而，控制導向的制度設計帶來了監管上的“悖論”：原本為強化政府對社會組織監管的雙重管理體制導致大量社會組織找不到業務主管單位被推向不注冊或注冊為與其身份不符的獨立法人實體，以游離或“潛水作業”方式生存，反而脫離監管。[13]

政府意識到雙重管理體制的問題而對社會組織的注冊登記放鬆監管。這些放鬆舉措包括取消一些類型社會組織的業務主管單位，採用直接到民政部門注冊登記的制度﹔對尚未符合注冊登記標准的社區社會組織實行備案制﹔通過授權一些“可靠”的官方社會組織為“樞紐型”組織，代為對社會組織進行日常監管和服務①。

同時，政府加強了事中事后監管體系，即年檢、評估、政府購買服務、執法與綜合執法等監管舉措。年檢作為一種日常監管，每年都進行，內容側重財務和活動頻率等。民政部門的經費、人員等資源有限，年檢逐步演變成一種形式。社會組織評估沒有固定期限，一般五年進行一次，主要採用第三方評估方式，評估內容比年檢更細致，涵蓋績效考核、審計等方方面面的內容。執法主要針對民政部門日常監管中發現的違法違紀問題進行專項檢查，綜合執法則是聯合公檢法等部門對社會組織涉嫌違法犯罪的行為依法進行查處和打擊。此外，還包括厘清業務主管單位和登記管理機關的監管職責，發揮好業務主管單位的行業監管職能。

社會組織黨建涵蓋建設和監管雙重功能，既能促進社會組織的發展，又能監督社會組織的日常活動和政治取向。如是，黨建實現了黨對社會組織日常活動和政治方向的引導，以“政治”方式實現社會組織“非政治化”的意圖，降低了社會組織帶來的政治風險。“三名以上正式黨員設立黨支部”制度所催生的組織技術，大大增強了對社會組織的政治性約束能力。

此外，清理整頓是政府監管社會組織的“最后法寶”。[14]政府發現社會組織監管中存在漏洞，出現一批不符合法律法規或政府意圖的社會組織，通過制定更加嚴格的法律法規，大規模清理整頓﹔或者針對局部地區或部分社會組織的清理整頓。

四、功能性激勵與政治性約束：社會組織監管機制的制度文本詮釋

十八屆三中全會以來，中央和地方政府圍繞社會組織監管出台了大量的法律法規和政策。鑒於各地社會組織監管的差異性安排，下文主要結合中央層面的改革詮釋“策略性收放”機制。

放鬆監管主要體現在登記管理體制改革、賦予社會團體更多自主治理權、行業協會商會“去行政化”等領域。首先，登記管理體制在深圳、珠海、蘇州等地進行“小心謹慎的試驗”后，十八屆三中全會明確“四大類”社會組織直接登記。其次，取消全國性社會團體設立分支機構和代表機構設立、變更、注銷行政審批，同時，將社會團體收取會費等自主權“回歸”社會團體自身。2014年2月和7月，民政部發布《關於貫徹落實國務院取消全國性社會團體分支機構、代表機構登記行政審批項目的決定有關問題的通知》（民發〔2014〕38號）和《關於取消社會團體會費標准備案規范會費管理的通知》（民發〔2014〕166號），賦予社會團體自主管理權。再次，加快推進行業協會商會與行政機關“脫鉤”。2015年7月，中辦和國辦印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，行業協會商會與行政機關實行機構、職能、資產財務、人員管理、黨建和外事等全面分離。同時，規范離退休官員在社會團體兼職①，杜絕將社會組織視為政府部門安排冗員和退休人員的“蓄水池”，[15]改變事實上的嵌入關系。

強化日常監管和內部監督約束機制主要體現為執法和約談、信息公開以及自律誠信建設等。一方面，民政部門曝光“離岸社團”和“山寨社團”，加大社會組織監督執法力度。例如，截至2016年6月，民政部已曝光八批748家“離岸社團”和“山寨社團”。此外，2016年3月，民政部出台《社會組織登記管理機關行政執法約談工作規定（試行）》（民發〔2014〕39號），登記管理機關可以針對違法違規社會組織負責人進行約談並督促及時改正。另一方面，通過信息公開和誠信承諾等發揮社會監督和內部約束機制的作用。民政部聯合多個部委聯合發布《關於推進行業協會商會誠信自律建設工作的意見》（民發〔2014〕225號），加強社會組織信息公開、財務管理和廉潔自律等。

功能性激勵主要體現在政府購買服務、非營利組織免稅資格認定、慈善捐贈稅收優惠等資金和政策扶持。一方面，在簡政放權和政社分開的過程中，通過政府購買扶持和培育社會組織。2013年9月，國辦發布《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號），將政府直接提供公共服務的部分事項，按照一定的程序和方式交由社會力量承擔。此后，民政部、財政部等相關部委出台大量相關管理辦法，規范和監管政府購買服務過程。境外學者存在偏見，例如郝秋迪（Jude Howell）以勞工社會組織為例，闡釋中國政府對社會組織的資金、辦公場所等支持是一種社會“綏靖政策”。[16]考慮到社會組織面臨的資金瓶頸，顯然，政府購買提供了扶持和發展空間。另一方面，社會組織免稅和慈善捐贈稅收優惠等政策扶持為社會組織發展奠定經濟社會基礎。《國務院關於促進慈善事業健康發展的指導意見》（國發〔2014〕61號）﹔《關於非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》（財稅〔2014〕13號）以及《民政部海關總署關於社會團體和基金會辦理進口慈善捐贈物資減免稅手續有關問題的通知》（民發〔2016〕64號）和《慈善法》的出台，都顯示出政府旨在營造持續健康發展環境。

政治性約束主要體現在黨建以及政治法律類、宗教類和境外非政府組織的活動領域限制。一方面，從政治高度明確黨建和社會組織黨組織是黨在社會組織中的“戰斗堡壘”和政治核心。中辦印發《關於加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，民政部專題開展社會組織黨建調查摸底（民社黨字〔2015〕1號）。由此，通過組織技術最大限度“消解”社會組織中存在的對抗性因素。另一方面，針對政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機構，申請登機前仍需經業務主管單位審查同意，實現發展有序、管理到位和作用有益。[17]2016年4月，《境外非政府組織境內活動管理法》將服務和監管統一納入法律范疇。

綜合以上來看，中央層面對社會組織的監管的制度安排越來越精細化，在很大程度上契合和証明了“功能性激勵”和“政治性約束”的策略性收放機制。

五、結論

全面深化改革、簡政放權和深化社會組織管理體制改革為社會組織的繁榮發展和“結社革命”提供了新機遇，同時給政府部門的監管帶來了巨大的挑戰。中國政府在加強社會組織的服務功能方面，放寬社會組織准入門檻，大力推進政社分開，為行業協會商會與行政機關“脫鉤”設定時間表，減少對社會組織內部事務的干預和審批，通過政府購買服務和稅收優惠以發揮社會力量的比較優勢和互補功能，具有鮮明的“向西方學習”的特質。

同時，政府亦通過年檢、財務審計、第三方評估、信用評價、信息公開與社會監督、黨建、約談與柔性執法、取締和整頓等監管機制加大對社會組織規范和引導。特別是社會組織黨建實現了社會組織“去政治化”的意圖。隨著政府對社會組織監管機制的“精細化”和務實性安排，塑造不同部門之間的共識和監管合力。

如是，中國政府以“開放的務實主義”審視社會組織，“策略性收放”機制在短期內具有很強的有效性。從長期看，對社會組織進行工具性使用而完全“剝離”或限制其政治性意蘊，其有效性仍然具有不確定性。

（作者系北京科技大學文法學院副教授。）

（來源：行政管理改革）

參考文獻

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