行業協會商會與行政脫鉤改革的難點與對策

改革開放以來，我國行業協會商會在行業服務、行業自律、反映訴求、國際交流和促進社會經濟發展等方面發揮了積極作用。然而，我國行業協會商會還處於發展的初級階段，存在獨立性不夠強、行為不夠規范、發展生態體系不完善、核心競爭力不夠強、法律體系不完善等問題。

黨的十八屆三中全會提出“限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤”的要求，行業協會商會脫鉤改革邁入快車道。①截至2016年8月，148家首批全國性行業協會商會脫鉤試點中，已有145家正式報送了脫鉤實施方案和基本情況表，90家已完成各脫鉤事項的部門審批。第二批脫鉤試點各項工作任務預計2017年7月30日前完成。

一、行業協會商會改革的實質

（一）行業協會商會是“共益性”組織

行業協會是由同行業的企業或企業家作為會員，服務於全行業的共同事務和共同利益的非政府的“共益性”會員組織。“商會”則指跨行業、跨產業的綜合性行業協會。行業協會商會通指所有的以提供行業共性服務、產品為核心功能的行業性非營利組織。[1]美國《經濟學百科全書》認為：行業協會是一些為達到共同目標而自願組織起來的同行或商人的團體。英國的定義較為普適：由獨立的經營單位組成，用以保護和促進全體成員既定利益的非營利組織。日本經濟界則認為，行業協會是事業者以增進共同利益為目的而組織起來的聯合體。

（二）行業協會商會改革的實質

行業協議商會與行政機關脫鉤改革是理順政府、市場與社會三者之間的關系，建立政府依法行政、社會組織依法自治的現代社會組織體制的關鍵環節，是關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革。當然，此次改革也是行業協會商會的一場自我革命，改革的實質，就是讓行業協會商會回歸本位，使其能夠依法自治、發揮應有的作用。

行業協會商會與行政機關脫鉤改革具有重要意義：一是有利於轉變政府職能,落實簡政放權等政策，還原行業協會商會的社會屬性，建立政府依法行政、社會組織依法自治的新體制。二是有利於激發行業協會商會內在活力和發展動力。脫鉤以后，行業協會商會可以更好地發揮其獨特優勢和作用，促進產業結構調整、企業創新轉型發展、經濟提質增效升級。三是有利於創新體制機制，為經濟社會持續健康發展提供新動力。改革后行業協會商會的工作重心從服務政府轉向更好地服務企業、行業和市場，更好地為行業企業提供指導、咨詢、信息等智力服務支撐，規范市場主體行為，引導各類所有制企業公平競爭、誠信經營，實現更好發展。[2]

二、脫鉤改革的難題

（一）利益壁壘阻礙改革推進

盡管脫鉤改革工作已取得階段性成果，但利益壁壘仍是此項改革的核心阻力。打破固有的利益格局仍然是此次改革的難點。

從政府主管部門方面來看：由於體制和歷史原因，一些政府部門對主管的行業協會商會不重視、不信任、不放手的問題依然不同程度地存在。例如，一些政府部門假意“下放”權力給下屬行業協會商會，卻仍從中謀利，脫鉤改革將斬斷這種利益鏈條﹔從行業協會商會方面來看，一些官辦行業協會商會，長期依附於行政主管部門，擔心脫鉤后失去政府提供的平台以及人、財、物方面的支持優勢﹔有的缺乏應有的市場競爭能力和服務意識，脫鉤改革將直接“斷其生路”。

（二）改革后的保障機制有待完善

盡管國家對於脫鉤改革涉及的機構、職能、資產財務、人員管理及黨建、外事等事項已制發配套文件，並在政府購買服務、財政稅收優惠、辦公設施應用等方面制定了優惠政策，但對脫鉤后行業協會商會的保障機制仍有待完善。

一些地方雖然探索了以“政府購買服務”的方式向協會商會提供支持，但目前相關制度建設還很不完善，購買對象資質確定並不明確，購買服務內容狹窄，購買資金來源缺乏長效保障，對於所購買服務質量的監督和評估機制，也還沒有建立起來。[3]許多地方雖然培育扶持優先的原則已經明確，但在稅收優惠、金融支持、人才隊伍建設等具體政策支持上，還沒有形成有效的銜接。

（三）行業協會商會自身存在問題

1.合法性權威性不夠

研究表明，我國行業協會商會的會員企業一般僅佔行業企業數的40%左右，中小企業普遍沒有被吸納。 [4] 行業協會商會脫鉤后，在合法性方面仍將面臨問題。首先是官辦行業協會商會，計劃經濟時期行政管理的“強制性權威”逐漸弱化，而自身基於市場行業管理和服務的“自主性權威”尚未確立。對於民間行業協會商會來說，長期以來，政府在市場和行業治理與服務的過程中，並未完全賦予民間行業協會平等的、獨立的主體地位，[5]脫鉤后如何塑造其合法性和權威性，都是在重構政府與社會關系中需要重點考慮的問題。

2.自身能力比較薄弱

不少行業協會商會在人才隊伍、能力素質、思維方式、職能開拓、治理方式等方面，都與現代行業協會商會市場化的運作方式存在一定的差距。[6]作為與政府、企業並存的社會基本構成單元，完善國家治理的重要主體，行業協會商會遠未達到可以與企業比肩的高度，許多都面臨著專業性不足、人才隊伍建設滯后、職業化程度不高、社會化運作不夠、社會服務能力不強等現實問題，特別是承接政府職能轉移、承接政府購買服務方面的能力還有不小的差距。

（四）監管體系及力量亟待加強

1.監管力量不足，可能出現管理真空問題

脫鉤改革后，行業協會商會相關事項轉由民政部門統一管理，帶來巨大的監管壓力。一方面，行業協會商會的民政部門直接登記制度和“一業多會”試點使民政部門注冊登記審核工作量驟增，而目前我國各級社會組織登記管理機關（民政部門）僅有編制3362個，依法登記的社會組織（含行業協會商會）達51萬多個，平均每個人要管理150多個社會組織﹔[7]另一方面，民政部門面臨著幫助行業協會商會建立內部治理結構、規范管理制度，做好常規性巡查、依法查處與建立合法退出機制的監管新任務。[8]單純依靠民政部門管理，將出現監管缺位、管理真空等問題。

此外，脫鉤突破了雙重管理體制，大量行業協會商會得以建立，而不同的服務所得需要有不同的財務稅收標准或免稅資格相匹配，公安、財政、市場監督、稅務和其他部門將成為重要的監管主體，財務稅收、免稅資格、公共項目財務審計、非市場行為等成為監管的重點和難點，目前這些涉及多部門的專業監管力量都比較薄弱。

2.監管不到位，可能重現權力尋租問題

全面推進行業協會商會與行政機關脫鉤賦予行業協會商更多的運作空間、利益獲取途徑與分配權力，相應地，行業協會商會的利益代表性、信用信譽、財務透明等問題被提上日程。

目前相關方面的監管比較滯后，一方面，現有信息公開制度和信息發布平台缺失，無法保証行業協會商會的行為公開透明地接受來自社會公眾、會員以及政府的監督﹔另一方面，行業協會商會內部監督制度和內部治理結構的形式化，導致行業協會商會內部治理缺乏公平性、民主性與公正性。[9]行業協會商會本就存在行業代表性不足的問題，加之信息公開制度不完善，很可能出現行業壟斷，如果社會監督力量沒有跟上，可能導致行業協會商會在從事公共服務時權力尋租，產生新的腐敗。

（五）法律規范缺位

我國行業協會商會的專項立法長期滯后，存在三個方面的問題：

一是法律位階層次不高。我國至今沒有國家層面上的行業協會商會專門法律，相關領域最高位階法律為1998年頒行的《社會團體登記管理條例》。該條例僅是政府法規層級，不具有法律的強制性。雖然各部委也出台了一些文件，一些地方政府出台了地方法規，但這些法規文件無法有效地保障行業協會商會健康發展。

二是缺少特定法律法規。《社會團體登記管理條例》並非行業協會商會專門性的立法，忽略了行業協會商會與其他社會團體的區別，特別是對其性質、職能等內容缺乏明確規定。《社會團體登記管理條例》從會員人數、財產數額、發起人和擬任負責人等方面進行入口限制，比較注重過程監控，這些都影響行業協會商會充分發揮經濟功能。這種“一法統攬”和單行法缺失的現象，也使得行業協會商會在與行政機關脫鉤的過程中許多問題無法可依，可變性較大。

三是商會立法缺失。在目前有限的行業協會商會立法文件中，規范對象大多為行業協會，普遍缺少對於商會的協調。即使有部分地區在規范性文件規章中涉及“商會”，所指對象也僅僅是“行業商會”。[10]

四、對策建議

（一）多管齊下，打破利益壁壘

建議主管部門“以壯士斷腕的勇氣推行改革”，積極梳理自身職能，切實將適合由行業協會商會承擔的職能逐步轉移給行業協會商會承擔﹔加快推進政府購買社會組織服務制度，將適合社會組織承擔的事項，交給行業協會商會承擔。

同時，建議盡快出台配套政策，對轉移給行業協會商會承擔的職能事項、政府購買的服務項目進行跟蹤指導和績效監督。要建立全面、具體、可測的監督評估指標﹔第三方評估機構應與政府簽訂責任書，建立並落實監督不到位的責任追究機制﹔將督查和評估結果與政府主要負責人的政績挂鉤﹔建立行業協會商會的改革積分積累制度，將其與配套支持性政策挂鉤。

（二）完善脫鉤保障機制

合理安置脫鉤人員，做好社會保險和福利待遇的銜接。建議妥善安置脫鉤改革中退出行業協會商會工作的專職人員，堅持“老人老辦法、新人新辦法、中人中辦法”的原則，按規定為其辦理各項社會保險和住房公積金手續，實現平穩過渡。

建立長期、有效的經費保障機制。建議探索建立行業協會商會扶持發展專項基金，通過補貼、獎勵等形式給予資金扶持。對在創辦初期或預期社會效益良好的行業協會商會，給予一次性啟動經費、機構運作補貼﹔對業績突出、服務效果明顯的給予專項補貼或其他獎勵。[11]建立健全政府競爭性購買公共服務機制，通過政府購買方式開展的服務工作，按“事隨費轉”的原則，支付相應的報酬，對行業協會商會的有償服務收入實行稅收減免政策。同時，應加快制定稅收優惠政策，擴大稅收優惠的種類和范圍，研究完善社會組織稅收政策體系。

（三）加強行業協會商會自身建設

1.提高行業代表性，增強合法性

行業協會商會應經過調整改革大力吸引更多的民營企業、小規模企業等入會，有效地擴大在行業內的覆蓋面，提高行業代表性。同時，各行業協會商會應切實加快自身建設，堅持走自我管理、自我約束、自我發展的路子，堅持服務市場化、專業化的方向，充分發揮在行業服務、行業自律、反映訴求、國際交流和促進社會經濟發展方面的作用，不斷提高會員的認同感和歸屬感，增強自身的合法性。

2.加強行業協會商會自身建設能力

建議推動行業協會商會按照現代社會組織要求，逐步形成產權清晰、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構，形成自我規范、自我管理、自我監督、自我約束的運行機制，促進其轉型發展，提升服務能力。在章程的基礎上，要依照有關規定健全會員大會（會員代表大會）、理事會（常務理事會）、監事會（監事）制度以及信息公開披露等內部規章制度，建立與會員單位的磋商制度，完善民主監督機制。

（四）加強脫鉤后監管體系建設

1.建立政府各部門聯合監管機制，完善政府監管體系

脫鉤后，民政部門一方面要做好行業協會商會直接登記管理工作﹔另一方面要加強行業協會商會負責人管理、資金管理、信息公開等方面的工作，指導行業協會商會有效開展內部治理。與此同時，公安、財政、市場監督、稅務和其他部門應在其職責范圍內對行業協會商會的財務稅收、免稅資格、公共項目財務審計、非市場行為等開展監督管理。對整改不到位的協會依法進行處理，實行科學准入和有序退出。在此基礎上，可借鑒我國証券、銀行、保險等其他經濟性監管領域的經驗，充分應用風險分級、隨機抽查、信息披露、內部人舉報、大數據與信息雲、社會監督等現代化的政府監管工具，以“專業監管”“智慧監管”“優質監管”作為建設目標，建設獨立專業高效的政府監管體系。[12]

2.完善信用體系建設及信息公開制度，加強社會監督

建議完善信用體系建設和信息公開制度，加強社會監督，提高行業協會商會的社會公信力和透明度。要加快完善信用評價制度，建立失信制裁機制尤其是聯合懲戒機制，對失信協會商會及其主要負責人採取相應懲罰措施。協會商會要主動向會員和全社會做出誠信承諾，信用評價結果要公示。應建立相應的參與機制，暢通申訴渠道，保証公眾順利將行業協會商會的違法違規行為信息送達相關監管部門。

此外，建議充分發揮第三方監管的作用，重點發育一批專門從事社會組織等級評估、財務審計、績效評價等業務的第三方專業化機構，賦予相應的監管職責，並以政府購買服務的形式予以支撐，推動成為政府監管的重要補充。[13]

（五）健全脫鉤法律體系

建議借鑒國內外實踐經驗，加快制定出台《行業協會商會法》，徹底摘掉行業協會商會“二政府”的帽子。推動建立行業協會商會的內部治理規則和自律行為准則，理順行業協會商會與會員及政府之間的法律關系。通過健全規章制度，實現依法設立、民主管理、行為規范、自律發展，將行業協會商會改革與發展納入法治化軌道，確保行業協會商會整個生命周期都有法可依、有規可循。 

（來源：行政管理改革）

（傅昌波，北京師范大學中國社會管理研究院社會學院教授、博士生導師﹔簡燕平，北京師范大學中國社會管理研究院社會學院2015級碩士研究生。）