中國經濟政策若干重大問題分析——以2012-2016年中央經濟工作會議為重點

一、問題的提出：研究意義

中國，一個在全世界擁有著13億多人口的最大的發展中國家，經過近40年以經濟建設為中心的持續奮斗，已經從低收入國家躍升到中上等收入國家行列，這深刻影響著世界經濟格局。中國經濟的突出表現，使得國際上越來越多的人對中國經濟形勢和經濟政策更加關注。一些研究分析對完善經濟政策和政府經濟治理框架有重要參考意義。但是，也有些研究分析有點道聽途說的味道，有些甚至惡意歪曲我國的重大經濟政策。這裡想強調的是，中國的智庫和經濟學人要加強對中國重大經濟政策頂層設計的研究，加強對中央經濟工作會議制定的重大經濟政策的深入比較研究。這樣做，既有助於對中央重大經濟政策正確理解基礎上的精准解讀傳播，也便於與國際各界圍繞中國經濟政策進行有成效的交流溝通。更重要的是，還有利於有針對性地提出政策配套的、落地的、可操作的辦法，或根據豐富多彩、不斷發展的實踐提出改進和完善之策。從理論發展的角度看，還有利於對偉大的實踐進行理論抽象和總結，為構建和發展當代中國特色的社會主義政治經濟學添磚加瓦。

這樣做，其意義是顯而易見的。一是我們國家站在了新的歷史起點上。目前，我國經濟總量達到10多萬億美元，已經成為世界第二大經濟體、最大貨物貿易國、第三大對外直接投資國，人均國內生產總值超過8000美元，整個經濟結構和經濟運行極其復雜。中國經濟能否實現持續穩定增長，國外非常關注。我們辦好自己的事情，需要穩中求進，搞好經濟政策的頂層設計。二是百年不遇的世界變局對我國是新機遇新挑戰。當前，國際經濟形勢錯綜復雜，既有全球經濟一體化的發展趨勢，又有逆全球化的思潮和浪潮，中國能否把改革開放推進下去？我們積極參與全球經濟治理和國際規則制定，需要“冷眼向洋看世界”，頭腦清醒，進退有度。三是我國面臨著跨越中等收入陷阱的新挑戰。未來10年，我國有希望邁進高收入國家行列。但能否避免陷入“中等收入陷阱”？這迫切需要凝聚全民最大公約數，調整好、處理好各種經濟關系和各種經濟利益沖突，形成良好的經濟和社會治理態勢，保持經濟社會穩定有序。四是我國實現兩個百年奮斗目標的期待。當前，我們正處在全面建成小康社會的關鍵時期，也是歷史上離實現中國夢最近的時刻，加快從經濟大國走向社會主義現代化強國，可以創造出驚天動地的偉業，這也為創造出當代馬克思主義政治經濟學和中國特色社會主義政治經濟學提供了肥沃的土壤。

二、穩中求進工作總基調的內涵和政策思路

“穩中求進”，在不同時期不同社會經濟環境下，這一概念的內容和含義也有著不同的變化。比如1996年中央經濟工作會議就曾提出，“明年總的宏觀經濟政策應當保持連續性、穩定性和必要的靈活性，做到穩中求進”。1997年中央經濟工作會議也使用過這個概念，“在明年的經濟工作中，要繼續貫徹穩中求進的方針”。不管過去多麼重視“穩中求進”，甚至提到了“方針”的高度，但的確沒有把“穩中求進”放在總基調的位置上。把“穩中求進”作為總基調是從2011年中央經濟工作會議開始的，“推動明年經濟社會發展，要突出把握好穩中求進的工作總基調”。從2011年開始一直到2016年，“穩中求進”作為經濟工作的總基調保持下來，已經連續提了6年。很顯然，未來一個時期，也仍將遵循這個定位。看來，這既是過去經濟工作經驗的深刻總結，更是對當前復雜多變的國際政治經濟環境和國內經濟運行情況做出的戰略性研判。

2016年的中央經濟工作會議公報，對穩中求進工作總基調的重要性有了更加深刻的認識和更加明確的揭示，提到了治國理政的重要原則和做好經濟工作方法論的高度，針對性很強，寓意深刻。一是要積極創造穩定的經濟社會環境，穩是主基調，穩是大局，迎接黨的十九大勝利召開。二是奮發有為的改革要掌控火候，要把握好有利於穩的度。三是穩中求進不是無所作為，不是不敢作為，各級政府必須主動“求”解矛盾和問題，增強主動性、針對性和前瞻性。四是要以供給側結構性改革為主線，在關鍵領域有所進取，要知難而進、奮發有為、以進促穩。五是要敢於亮劍、敢於跟風險賽跑，要注重採取果斷有效的措施化解金融等經濟風險。六是經濟發展必須有“新的進展”，改革開放必須有“新的突破”，改善民生必須有“新的成效”。

經過多年的探索，總結歷次中央經濟工作會議精神，堅持穩中求進工作總基調，可以說已經形成了一套政策思路：第一，宏觀政策要穩，就是要營造穩定的宏觀經濟環境。要實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策。第二，產業政策要准，就是要准確定位經濟體制（供給側結構性）改革方向。堅持創新驅動，推動綠色發展，努力發展實體經濟。第三，微觀政策要活，就是要完善市場環境、激發企業活力和消費者潛力。依法保護產權和合法利益，穩定市場和企業家預期，提高供給的質量和效率。第四，改革政策要實，就是要加大力度推動改革落地，使改革不斷見到實效，使群眾有更多獲得感。第五，社會政策要托底，就是要守住民生底線，為民解憂，更好發揮社會保障的社會穩定器作用。

三、對宏觀經濟形勢總的特點和勢頭的研判

准確研判宏觀經濟形勢總的特點和勢頭，猶如醫生切脈和問診，摸清病症，判斷准確，才能對症下藥，做好經濟工作也需要這樣。歷次中央經濟工作會議都在這個方面下足了功夫，有四個重要特點：

一是注重經濟的平穩健康發展。2012年強調把穩增長放在更加重要的位置，認為經濟社會發展呈現穩中有進的良好態勢，經濟運行總體平穩。2013年強調經濟社會發展穩中有進、穩中向好，實現了良好開局，經濟運行總體平穩。2014年強調實現了經濟社會持續穩步發展，經濟運行處在合理區間。2015年強調經濟運行總體平穩，穩中有進，穩中有好，經濟保持中高速增長。2016年強調經濟社會保持平穩健康發展，經濟形勢總的特點是緩中趨穩、穩中向好，經濟運行保持在合理區間，質量和效益提高。總體看，在注重平穩增長的同時，越來越注重經濟增長質量和效益的提高。中央對經濟增長放緩能夠接受，不唯GDP，更加注重創新的GDP和綠色的GDP。與經濟增長速度相比，中央更關心的是結構、質量和風險。

二是注重經濟結構調整優化。2012年強調的是轉變經濟發展方式有新進展。2013年強調的是結構調整取得新進展。2014年強調的是經濟結構調整出現積極變化。2015年強調的是經濟結構優化。2016年強調的是經濟結構繼續優化，創新對發展的支撐作用增強。總的來看，經濟結構調整在持續推進中，起初是強調有進展或有新進展，到后來強調出現積極變化，再到后來出現結構優化和繼續優化，而且，創新對發展的支撐作用增強。這個鏈條讓人們看清了未來前進方向。

三是注重改革開放取得新突破。2012年強調的是改革開放有新突破。2013年強調的是改革開放力度加大。2014年強調的是深化改革開放取得重大進展。2015年強調的是改革開放向縱深邁進。2016年強調的是改革開放取得新突破。從有改革開放新突破到力度加大，再到取得重大進展和向縱深邁進，改革不斷釋放紅利。2016年特別強調了主要領域“四梁八柱”性改革基本出台，對外開放布局進一步完善。努力終有回報，成績還是突出的。

四是注重改善民生取得新成效。2012年強調的是改善民生有新成效。2013年強調的是人民生活繼續改善。2014年強調的是人民生活水平提高。2015年強調的是民生持續改善。2016年強調的是人民生活持續改善。從有新成效到繼續改善、再到持續改善，說明人民生活水平不斷提高。2016年還特別強調了兩件事情：貧困人口預計減少1000萬以上，生態環境有所好轉，綠色發展初見成效。這說明，中央對精准脫貧和綠色發展極為看重，要努力補齊這些短板，對改善民生充滿期待。

四、對經濟運行發展突出矛盾和問題的揭示

最近五年來，我國經濟運行和經濟發展遇到了許多新的情況，也暴露了一些突出矛盾和問題。中央經濟工作會議對此進行了認真研究和審慎預判，除了總體上對我國發展仍面臨的不少風險和挑戰如不平衡、不協調、不可持續問題等一直關注外，特別注重以下幾點：

其一，經濟增長下行壓力較大問題。近年來，我國經濟發展的內在支撐條件和外部需求環境都已發生了深刻變化，經濟發展進入新常態，要求經濟增長速度“換擋”，增長目標向合理區間“收斂”。從2012年到現在，經濟增長速度逐漸放緩，如果放任自流，甚至出現斷崖式下滑，就可能出現嚴重的經濟社會問題，甚至黨的十八大提出的到2020年國內生產總值和城鄉居民收入翻一番的目標就可能落空。為頂住經濟下行的巨大壓力，五年來，我國創新宏觀調控，實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策，順勢而為，把經濟穩定在合理區間，保持了經濟中高速增長。

其二，化解結構性產能過剩問題。計劃經濟年代，我國商品嚴重匱乏，是典型的短缺經濟。經過近40年經濟快速發展，這個問題徹底改變。但長期的高強度大規模開發建設，傳統產業供給能力大幅超出需求，又出現了新的產能過剩問題，准確講是結構性產能過剩、部分行業產能過剩。整個國家經濟資源配置極不合理，新技術、新業態、新模式等新經濟發展嚴重受阻。中央經濟工作會議反復強調解決這個問題，認為“這是繞不過去的歷史關口”，將其列入了深化供給側結構性改革的重點任務之首。

其三，企業生產經營困難增多問題。伴隨著經濟下行壓力增大和各種要素成本的上升，不少企業也出現了生產經營困難增多的問題，一些從事實體經濟的企業利潤逐漸攤薄，甚至難以為繼，東南沿海企業較早出現問題，近年出現蔓延趨勢，一些企業放棄本行去炒房地產，扭曲了經濟結構關系。解決的辦法主要是兩條，一條是企業健身強體，抓緊轉型升級﹔再一條是減稅降費降低要素成本，為實體經濟企業減負。中央經濟工作會議也是多次強調解決這個問題，並將其列入了深化供給側結構性改革的重點任務之一。

其四，經濟增長內生動力不足問題。我國經濟發展到現在，出現了一個瓶頸。一方面是傳統經濟形態產能嚴重過剩，一方面是新經濟增長點不夠強勁。表現在企業上是創新能力不夠，技術水平提升不快，產品質量不高等。解決這些問題，對經濟邁向中高端至關重要。從2012年到現在，中央經濟工作會議也是重點強調解決這個問題，提出以提高質量和核心競爭力為中心，堅持創新驅動發展，著力振興實體經濟，並就創新驅動和發展新經濟等做了積極部署。

其五，金融風險有所積聚問題。由於我國經濟“三期疊加”，地方政府債務風險、房地產風險、資本市場風險、互聯網金融風險等問題很多，都是與金融套在一起，風險很大，必須高度防范。從2012年到現在，中央多次強調解決這個問題，要求堅決守住不發生系統性和區域性風險的底線。2016年的中央經濟工作會議更是強調要把防控金融風險放到更加重要的位置，下決心處置一批風險點，著力防控資產泡沫，提高和改進監管能力，確保不發生系統性金融風險。從過去提的“堅決守住不發生系統性和區域性風險的底線”，到“確保不發生系統性金融風險”，說明中央的認識不斷深化，態度更加嚴肅，決心也更加堅決。從另一個側面也說明，金融風險很大，必須嚴防死守。

其六，部分地區困難增多問題。從2012年到2016年的中央經濟工作會議公報來看，隻有2016年有部分地區困難增多的內容，這說明，最近兩年，伴隨著經濟下行壓力增大，產業分化、行業分化、區域分化，又出現了些新情況。比如，東北地區經濟增長嚴重放緩，2015年遼寧、吉林、黑龍江三個省的經濟增長率都低於全國6.5%的平均線，遼寧甚至還是負增長。另外山西經濟增長也是低於全國的平均線。這些問題，暴露出部分區域面臨的嚴重困難，需要高度重視，探求解決之策。

五、初步確立適應經濟發展新常態的經濟政策框架

2016年的中央經濟工作會議強調，黨的十八大以來初步確立了適應經濟發展新常態的經濟政策框架，包括三個層面的內容：第一，做出經濟發展進入新常態的重大判斷，把認識、把握、引領新常態作為當前和今后一個時期做好經濟工作的大邏輯。第二，形成以新發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線的政策體系，引導經濟朝著更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向發展，提出引領我國經濟持續健康發展的一套政策框架。第三，貫徹穩中求進工作總基調，強調要保持戰略定力，堅持問題導向、底線思維，發揚釘釘子精神，一步一個腳印向前邁進。以上三個方面，初步確立了適應經濟發展新常態的經濟政策框架，它解決了“怎麼看”、“怎麼辦”、“怎麼干”、“為誰干”的大問題。表明以習近平同志為核心的黨中央對建立符合中國實際的發展經濟學有了重大突破，對發展中國特色社會主義政治經濟學做出了重大貢獻。這三個層面的歸納提煉，表明黨中央對經濟形勢做出的重大判斷、對經濟工作做出的重大決策、對經濟工作思想方法做出的重大調整，經受了實踐檢驗，是符合實際的。

第一，“怎麼看”：提出中國經濟新常態，是在深入分析當前國內外宏觀經濟形勢和深刻揭示中國經濟潛在增長率變化的基礎上，對我國未來經濟社會發展新趨勢的一種戰略判斷。一是增長速度由超高速、高速轉向中高速。這是經濟新常態的表象特征。二是發展方式從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長。這是經濟新常態的基本要求。三是產業結構由中低端水平轉向中高端水平。這是經濟新常態的主攻方向。四是增長動力由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。這是經濟新常態的核心內涵。五是資源配置由市場起基礎性作用轉向起決定性作用。這是經濟新常態的機制保障。六是經濟福祉由先富先好轉向包容共享。這是經濟新常態的發展結果。解決了“怎麼看”的問題。

第二，“怎麼辦”：牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，這是指導我國“十三五”乃至更長時期經濟社會發展的總綱和靈魂，是關系我國發展全局的一場深刻變革。創新是引領發展的第一動力，是引領經濟新常態的關鍵因素。協調是持續健康發展的內在要求，是引領經濟新常態的重要保証。綠色發展是永續發展的必要條件，是引領經濟新常態的重要體現。開放是國家繁榮發展的必由之路，是引領經濟新常態的重要條件。共享是中國特色社會主義的本質要求，是引領經濟新常態的落腳點。五大發展理念聚焦破解發展的明顯短板，強調厚植發展的競爭優勢，明確了決勝全面建成小康社會階段的基本思路和根本方法。解決了“怎麼辦”的問題。

第三，“怎麼干”：貫徹穩中求進工作總基調，推進和深化供給側結構性改革。按照新發展理念，保持戰略定力，堅持問題導向、底線思維，發揚釘釘子精神，加大結構性改革力度，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性，提高全要素生產率。抓好“去產能、去庫存、去杠杆、降成本、補短板”五大任務。改革的目標是通過更好地發揮政府作用進而發揮市場配置資源的決定性作用，提高我國供給體系的質量與效益。解決了“怎麼干”的問題。

第四，“為誰干”：黨的十八大以來習近平同志提出了以人民為中心的思想，以人民為中心的思想具有豐富的思想內涵、鮮明的政治導向和堅定的價值追求。一是始終堅持人民主體地位，牢牢把握人民至上的價值取向。二是堅持逐步實現共同富裕，牢牢把握發展為民的根本要求。三是努力促進人的全面發展，牢牢把握依靠人民的發展理念。四是始終保持與人民的血肉聯系，牢牢把握民意為重的評價標准。把以人民為中心的思想落到實處，彰顯馬克思主義政治經濟學的根本立場，解決了“為誰干”的問題。

黨的十八大后，以習近平同志為核心的黨中央根據我國經濟改革和發展的新情況，從解放和發展社會生產力的角度，對我國經濟發展進入新常態的新周期特征做出研判，標識了我國經濟發展的歷史坐標，發展了“經濟周期”理論，是我國現階段經濟發展戰略和重大舉措的邏輯起點。同時，對我國經濟轉型格局、新發展理念和供給側結構性改革方向做出新的闡釋，初步確立適應經濟發展新常態的經濟政策框架。這是建設有中國特色社會主義從理論到實踐不斷探索的新突破，是對中國特色社會主義建設實踐規律的深刻總結，這是立足時代的中國特色社會主義政治經濟學理論的重大創新。

六、五年來部署的主要任務比較分析

從2012年到2016年，中央經濟工作會議都會對來年的經濟工作任務進行部署，而且這也是來年初《政府工作報告》重點闡釋的內容。

第一，這五年主要任務按大類分，最關心經濟結構特別是產業結構的優化升級和新經濟增長點的培育，共有5次提到。第二是農業發展改革和糧食安全問題，共提到4次。第三是保障和改善民生，明確提到3次。第四是穩定經濟增長、區域發展、改革開放、穩定房地產市場、防控金融和債務風險，都提了2次。第五是城鎮化、企業降成本、擴大有效供給、振興實體經濟，各提到1次。

第二，從這五年主要任務數量看，2012年和2013年都是6項，2014年和2015年都是5項，2016年4項。逐漸減少，這說明工作任務越來越具體，要求越來越細化。這也反映了中央採取釘釘子辦法，不斷聚焦具體問題、解決具體問題的政策意圖非常明顯。也就是說，要通過打攻堅戰，下大功夫破解“重大結構性失衡”的決心越來越迫切。

第三，為了配合主要任務的完成，中央每年都對財政政策和貨幣政策進行必要的安排。這五年總體看，財政政策都是積極的，貨幣政策都是穩健的。即實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。但具體到每一年，確有一些差別，需要注意。比如，2014年，財政政策要有力度，貨幣政策要更加注重鬆緊適度。2015年，積極的財政政策要加大力度，貨幣政策要靈活適度。2016年，財政政策要更加積極有效，貨幣政策要保持穩健中性。

第四，從2016年的主要任務看，一是深入推進“三去一降一補”，希望有實質性進展。二是深入推進農業供給側結構性改革，重點要改革糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度。三是著力振興實體經濟。對近年金融投機、資本脫實向虛的擔心和不滿。四是促進房地產市場平穩健康發展。要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，話很平實，意味深長，也許是“於無聲處聽驚雷”。

七、重大經濟政策演進的方向性特征

近五年中央經濟工作會議作為中國經濟政策的風向標，越來越呈現出鮮明的方向性特征，值得我們高度關注，認真把握。

第一，更加注重世界經濟長周期變化及其帶來的深刻影響，研判和揭示我國經濟發展新常態的階段性特征。“十三五”及今后很長一段時間，我國新的經濟周期的顯著特征是新常態，是大的歷史時期更替變化的結果，這是不以人的意志為轉移的客觀規律，有其自身的特點和邏輯。進入新的周期，走進新常態時代，需要新的戰略方針、新的制度安排、新的思想方法、新的發展理念。

第二，更加注重堅持社會主義市場經濟改革方向，發揮市場在資源配置中的決定性作用。堅持和完善基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向不動搖，積極穩妥地從廣度和深度上推進市場化改革，使各方面體制改革朝著建立完善的社會主義市場經濟體制、發揮市場在資源配置中的決定性作用這一方向協同推進，加快實現全面深化改革的目標。

第三，更加注重宏觀調控的創新，加快政府自身改革更好地發揮作用。科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求，要正確處理好政府與市場的關系，更好地發揮政府作用，切實轉變政府職能，健全宏觀調控體系，大力實施簡政放權，創新行政管理方式，加強市場活動監管，提高公共服務水平，促進社會公平正義，保持社會穩定有序。

第四，更加注重經濟結構的優化升級，實現實實在在和沒有水分的綠色增長。加快推進需求結構、產業結構、城鄉結構、空間結構、收入分配結構的調整優化，實現經濟結構的優化升級。在提高經濟質量和效益、推進綠色和可持續發展、改進考核手段方法等方面發力，將生態文明理念融入經濟發展之中。

第五，更加注重發揮經濟體制改革的牽引作用，推進和深化供給側結構性改革。牢牢把握改革的領導權和主動權，以更大的政治勇氣和智慧，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，不失時機以經濟體制改革為重點，統籌推進財稅、金融、土地、城鎮化、社會保障、生態文明等基礎性重要領域和關鍵環節的重大改革。多從供給側、結構性改革上想辦法，努力實現供求關系新的動態均衡。

第六，更加注重全面深化改革方式方法，調動各方面干事創業的積極性並形成合力。在新的歷史起點上全面深化改革，必須增強改革的系統性、整體性、協同性，推進國家治理體系和治理能力現代化。要加強產權保護制度建設，保護企業家精神，支持企業家專心創新創業。加強對各種所有制組織和自然人財產權的保護。要抓住想干事、敢干事這兩個關鍵點，健全正向激勵機制，促進干部創造性開展工作。

第七，更加注重破解“重大結構性失衡”，高度重視防范各種經濟風險。我國經濟運行面臨的突出矛盾和問題，雖然有周期性、總量性因素，但根源是重大結構性失衡，導致經濟循環不暢。我們要強化改革主動破解矛盾，對各種潛在的經濟社會風險保持清醒的認識，堅持底線思維，增強憂患意識，敢於跟風險賽跑，積極應對經濟社會可能出現的各種重大風險挑戰。

第八，更加注重統籌國內國外兩個大局和兩種資源，實現更高水平的雙向開放。要順應深度融入世界經濟的發展趨勢，建立開放型經濟新格局新體制，推進一帶一路和自貿區建設，穩步推進人民幣國際化，積極推動國際經濟合作和全球經濟治理，積極參與國際經濟規則標准的制定，擴大在國際舞台的制度性話語權，努力為全球提供公共產品，構建廣泛的利益共同體。

第九，更加注重堅持以人民為中心的發展，不斷實現和增強人民群眾的獲得感。以人民為中心的發展思想，是習近平治國理政的核心思想和基本理念，它不是一個抽象的、玄奧的概念，不能隻停留在口頭上，止於思想環節，而要體現在經濟社會發展各個細節。一是改革依靠人民。二是發展成果由人民共享。三是充分尊重人民所表達的意願。四是把最廣大人民的智慧和力量凝聚起來。

第十，強調加強黨對經濟工作的領導，提高黨的領導能力和執政能力。把全面從嚴治黨要求體現在黨領導經濟工作之中，黨領導經濟工作的觀念、體制、方式方法要與時俱進。要加強黨領導經濟工作制度化建設，提高黨領導經濟工作法治化水平，增強黨領導經濟工作專業化能力，使制定的政策更加符合實際。各級領導干部特別是高級干部要把落實黨中央經濟決策部署作為政治責任，黨中央制定的方針政策必須執行，黨中央確定的改革方案必須落實。

﹝作者簡介﹞張佔斌，國家行政學院經濟學教研部主任，教授，博士研究生導師。

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