政府數據開放的邊界如何厘定

2015年國務院《促進大數據發展行動綱要》將“加快政府數據開放共享”放在首位，推動政府信息系統和公共數據互聯共享，消除信息孤島，同時優先推動交通、醫療、就業、社保等民生領域的政府數據向社會開放。為解決政府部門之間的數據共享難題，2016年9月，國務院又發布了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，進一步推進政府數據開放。2017年2月，中央全面深化改革領導小組提出《關於推進公共信息資源開放的若干意見》，進一步強化信息資源深度整合，進一步促進信息惠民，進一步發揮數據大國、大市場優勢，促進信息資源規模化創新應用，著力推進重點領域公共信息資源開放，釋放經濟價值和社會效應。因而政府必須對數據開放及相關制度有全面深刻的理解，才能正確地實施數據開放戰略。

加快從信息公開到政府數據開放的步伐

政府率先垂范、開放數據、釋放數據紅利，是各國實施大數據戰略、推進經濟轉型升級的重要手段。不過，數據開放絕不是信息公開的“擴展版”，而是服務於大數據戰略的重大舉措。

開放數據之所以在政府領域得以較快的落實，是因為開放數據與政府信息公開一脈相承，借政府長期推行的信息公開政策可以順理成章地進一步推進政府數據開放。但是，數據開放與信息公開的定位和目標是不同的。如果說信息公開是民主政府建設的要求，旨在實現公民知情權等民主權利的話，數據開放則是適應大數據時代的一項公共政策，旨在實現政府數據為社會的最大化利用，以此釋放數據紅利。這是因為政府掌握著大量數據，這些數據要麼成為其他數據應用的基礎，要麼直接具有進一步開發利用的價值，開放這些數據可以形成大數據應用的公共數據池。因此，開放數據的目標一開始就定位於數據的再使用，而非知曉政府決策制定的過程和依據。

開放數據戰略大致在2009年成型，得到美國、英國、加拿大、新西蘭等政府的支持。對當今政府數據開放最具有推動作用的是八國集團（G8）於2013年6月簽署的《G8開放數據憲章》。該憲章提出的政府數據開放五項原則，除了強調政府數據以開放為原則（稱為“自動開放數據”）和“改進治理”外，還強調“確保高質量和足夠數量的數據”、“使數據可為所有人使用”和“促進創新”。這充分說明數據開放更著眼於數據的可開發利用性。通過開放數據，政府可以驅動商業和服務的創新，釋放數據的社會和商業價值。因而各國在推進數據開放戰略時，更強調開放數據的可用性、可機讀性、可重復利用性。

由此可見，開放數據雖然根基於民主政治和社會治理，但增加了“釋放數據的社會和商業價值”的新內容，正是這項內容使得政府數據開放有了質的變化。它不僅要求開放政府頒布的最終文件，還要求開放原始數據或基礎數據，以供社會使用﹔它不僅賦予公眾訪問、知情的權利，還包括以可處理的方式再使用、再加工以及將數據提供給第三人的權利。從簡單地滿足知情權到數據可用，從數據可用再到數據創新，從參與治理到治理創新無不對數據開放提出新的要求。在這方面，《關於推進公共信息資源開放的若干意見》提出，要著力推進重點領域公共信息資源開放，“釋放經濟價值和社會效應”，無疑為我國數據開放明確正確的基調，如何圍繞這樣的目標實施數據開放則是實現數據開放價值的關鍵環節。

在政務信息共享的基礎上促進數據開放

政務信息共享是一個與政府數據開放既相互聯系又相互區別的制度，在推進政府數據開放戰略時，容易與政務信息共享混淆。弄清二者的差異，對於正確定位政府數據開放具有重要意義。

信息共享泛指特定范圍內的主體之間相互開放信息資源，相互獲取和使用對方數據資源或共同數據資源，屬於限定主體范圍的數據開放。信息共享既可以適用於政府部門之間，也可以適用於私人領域，是在一定范圍的主體之間共享特定的數據資源。政府內部的不同部門之間共享信息，稱為政務信息或數據共享。2016年9月國務院頒布的《政務信息資源共享管理暫行辦法》（下稱《共享辦法》）就是將政務信息共享主體限定在政府部門及法律法規授權具有行政職能的事業單位和社會組織之間。

政務信息共享與政府數據開放具有不同的定位，實現不同目的或數據價值。數據開放面向社會主體，實現數據的社會化利用﹔而政務信息共享則面向政府內部或公共管理機構，旨在改善政府的治理結構，提高運營效率，節約運營成本。《共享辦法》還提出要堅持“一數一源”，通過政務信息資源共享交換體系，實現相同信息的單一採集，共用共享的目標。這也就意味著政務信息共享本質上在於通過減少信息源頭、提升政務信息的標准化，通過分享提高效率，以此節約行政資源和社會資源。因為信息源頭越少、標准化程度越高，那麼分享就越容易，公共管理的成本就越低。

政府數據開放面向的是社會主體，追求的是數據社會化利用，所以與政府數據共享的運行機理不盡相同。一些能夠在政府部門間共享的信息，並不一定能夠向公共管理機構以外的主體開放﹔在政府部門之間共享時不受限制的，對外開放時就必須受到限制﹔在政府部門之間共享時不收取任何費用，在對外開放時則可以根據具體情況收取相應費用。所有這些決定了政府數據的開放必須與政務信息共享區分對待。

正確實施政府數據開放應有的制度架構

第一，確認公共機構對公共數據的管理權。數據開放必須遵循一定規則，否則會導致數據使用的無序或失控。數據開放規則的基礎是承認數據持有人對數據的事實控制權。實際上，賦予公共機構對數據的管理權，一方面是賦予其維護編制數據的權利，另一方面則是施加給其持續向社會供給可用數據的義務。此外，賦予其管理權還有利於維護數據上可能存在的合法利益（隱私利益、著作權利益、商業秘密等）。作為公共數據管理人，公共機構有義務開放數據，也義務維護和管理好公共數據的利用秩序，而這些都以明確其權利為前提。

第二，建立公共數據分類開放制度。最大限度地使公共機構所掌握的公共數據得到利用是數據開放的基本目標，為此應當確立有條件的數據開放方式，盡可能減少不予開放數據的例外情形。為此首先要根據數據性質、用途、數據上可能存在的權益等因素對數據進行科學分類，建立無條件開放、有條件開放和不予開放的數據分類體系和清單，並對有條件開放的條件及其適用作出清晰界定。在這個過程中，一定要將開放的范圍和條件與信息公開、信息共享區分開來，圍繞公共數據的使用價值最大化的目標進行制度設計。

第三，以不同類型數據許可協議實施數據開放。數據開放是政府向社會持續供給數據產品以作為政府步入數據時代后的一項公共服務。為使這項服務穩定有序地進行，需要相應的制度工具——數據許可協議。為有效實施數據開放戰略，我國需要根據自身基本國情建立相應的公共數據許可使用制度。政府數據開放多以政府運營的公共數據庫為基礎，對於無條件開放，運營機構可以發布標准化的數據自由使用許可協議，明確可以自由、免費、無任何限制地使用的數據范圍和使用規則，尤其是明確使用人的義務。如果是有條件的開放，那麼應當基於開放數據范圍或類型，與具體使用的情況為基礎簽署“數據使用許可協議”，明文確定使用人的數據使用范圍、用途、使用方式、使用的禁止條款、違約責任等內容。

（作者分別為華東政法大學教授﹔中國互聯網絡信息中心副主任）

【注：本文系國家社科重大項目“信息服務與信息交易法律制度研究”（項目編號：13&ZD178）的階段性成果】

【參考文獻】

①陶希東：《推進政府數據開放的思路與策略》，《中國國情國力》，2015年第12期。