西方利益集團何以陷入惡性政治博弈

在當今西方國家中，利益集團尤為活躍，它們積極參與到政府決策的政治進程當中，成為西方政治生活中引人注目的現象。然而，利益集團政治不僅會帶來決策進程的不透明及由政治交易而產生的腐敗，利益集團之間的相互博弈還會造成議而不決、扯皮現象突出，從而影響到西方國家的決策效率。

利益集團政治是西方民主制的突出特點

西方國家中，廣泛存在大量的利益集團。利益集團動員其成員，引導甚至是塑造輿論，游說和施壓官員，以期影響政府決策，謀求自身的政治經濟利益。與其他西方國家相比，在美國的政治生活中，利益集團更加活躍，更有組織性，也更具影響力。利益集團是“美國政治進程中十分重要的因素”。與以前相比，政治生活中其他的政治角色特別是政黨的作用正在被削弱，因而利益集團組織也更有影響力。

通常來講，利益集團在單一問題上有較大影響。當利益集團在某一問題上的立場沒有受到其他壓力的對峙，而且當議會對某一政策介入較深時，利益集團的影響也會相應增大。利益集團有時的目的在於維持現狀，即保持原有的政策，這比尋求政府改變政策成功的可能性要大得多。

利益集團政治是西方民主制的重要組成部分。利益集團代表組織成員利益、反映公眾意願，起到公民和政府之間的橋梁作用。在決策過程中，利益集團往往扮演重要的角色。首先是提出問題，游說政府官員或議員，推動政府議事日程的確立。其次是進行調研，提出政策設想，擬定各種政策方案。三是游說施壓政府，推動政府部門關注利益集團的訴求。四是監督政府的工作，特別是利益集團所推動的政策執行進程。五是對政府推行政策的效果進行評估、引導甚至是塑造社會輿論。

利益集團在政治過程中的影響力，取決於利益集團自身的運作能力，取決於利益集團對所掌控資源的有效分配和利用。許多利益集團通過有組織、持續不斷的游說，在政策制定過程中發現和尋找自身利益的代言人。利益集團會參與政府決策過程，由於利益之間的差異甚至是沖突，使得不會有任何一個利益集團具有主導的地位，這樣政府將扮演利益沖突的協調者，也有助於政府聽取各方的意見和訴求，使得決策不致於過於偏斜，導致決策的重大失誤。這種多元集團的理念可以使得集團政治和民主價值相互交融，從而實現民主政治的理想。

可以說，利益集團和官僚政府之間的互動，是現代西方民主政治運作的重要環節。利益集團可以為公眾參與政治決策提供渠道和機會，提升公民參政議政的意識和能力。在許多西方學者看來，利益集團政治是西方現代民主政治過程中的一個核心要素。相對於其他發展中國家，利益集團在歐美社會中的組織性、動員力都更強，他們對於決策的參與更為廣泛深入，影響力更是不容小覷。

利益集團的政治博弈影響政府決策效率

在科技日趨發達的今天，隨著市場化、全球化和信息化的發展，利益群體日益多元化和復雜化。西方學者認為，利益集團參政是公民和政府之間相互聯系的紐帶，有助於公民參與決策和監督政府執政。不僅如此，利益集團參政也是一種制衡機制，各種不同的利益集團對於政府決策和施政進行監督和制約，相互之間也進行競爭和制約。在充分肯定利益集團在西方民主制下所發揮作用的同時，我們也必須看到利益集團政治所帶來的負面影響，比如各種利益集團之間的政治博弈，帶來了政府決策效率的低下。這在美國政治中表現得尤為突出。

隨著近年來美國國內政治極化現象的出現，利益集團之間的惡性政治博弈和黨派之爭交織在一起，導致政府的決策效率低下。在上一任總統奧巴馬任內，民主、共和兩黨在國家內外政策議題上的立場極化趨勢尤為明顯。在自己第一任期的前兩年，奧巴馬依托民主黨主導的國會兩院，通過了涉及7870億美元的經濟刺激計劃與醫保改革法案。但奧巴馬也付出了高昂的政治代價，刺激了共和黨陣營極端保守派的反彈。2010年國會中期選舉，共和黨奪回了眾議院的多數席位。第112屆（2011-2012年）和第113屆（2013-2014年）國會眾議院通過議案數量分別僅為561件和682件，這是自1947年以來的最低水平。而第112屆和第113屆國會參議院通過的議案數量分別是364件和518件，數量也是相當低。與此相對應，民眾對於政府的不滿意度居高不下。據民調顯示，美國民眾對國會的支持率一度跌至10%以下。“佔領華爾街”運動爆發的一個重要原因，就是反對華盛頓議而不決、效率低下、扯皮不斷，不能及時有效地推出舉措，來解決金融危機后美國社會出現的各種社會不公。2013年，由於國會兩黨無法就是否廢除奧巴馬醫改相關項目達成一致，進而拖延通過2014財年撥款法案，美國聯邦政府時隔17年再度陷入了部分機構關門16天的停擺危機。府會之間、國會內部爭吵的背后，則是利益集團的攪動。反對奧巴馬政府醫保項目的利益集團是那些工商階層和小企業主，他們擔心新的醫保規定會增加企業的負擔，因此千方百計加以反對，游說相關國會議員採取反對的立場。

為了自身的利益訴求，利益集團發揮組織和動員能力，通過直接和間接游說的方式，對政府和議會施加壓力。而“旋轉門”的存在又使得利益集團如虎添翼，大幅提升了利益集團對於政府決策的影響力。如果某個利益集團一家獨大，在特定議題上具有舉足輕重的影響力，那麼公共利益就很可能會受損。如果利益集團之間的爭執相持不下，那麼政府要及時有效地推出政策措施來解決問題，就會遭遇重重困難，甚至舉步維艱。

通常來說，利益集團主要通過下列幾種方式來阻撓或妨礙政府及時決策：其一，提供維護本集團私利的片面信息，強調其中某一點，有意妨礙政府的擇優原則，使得政策出現偏斜。其二，扭曲公共議事日程，私下游說政府官員或議員，達成不受公眾監督的交易。其三，合縱連橫，與其他利益集團聯手，形成拉鋸戰，導致你來我往，政府難以決斷，決策低效。其四，利益集團政治和政黨政治形成共振，導致決策更加困難。比如環保問題上，美國的民主黨和環保組織關系密切，環保組織也將游說的主攻對象放在民主黨官員及國會議員身上，而共和黨則和大工商階層關系密切，由於擔心提升環保會增加生產成本，因此反對強化環保措施。如果兩黨分治，分別控制了行政和立法機構，那麼兩者之間的拉鋸戰和扯皮就會非常明顯。奧巴馬政府第二屆任期內，共和黨掌控國會兩院，兩黨你來我往的拉鋸戰、黨派之爭加劇的背后，則是利益集團的攪動。其五，利益集團由於利益訴求和意識形態的差異，也往往和其中某黨派建立政治伙伴關系，從而使得政策的連貫性受到影響。西方國家定期舉行選舉，政權時不時出現輪替。在美國，民主黨和共和黨交替執政，政黨輪替后，兩屆政府之間的內外政策往往出現重大調整，導致政策的連續性出現問題。這實際上也會帶來政府決策的低效。

權力分散在不同的利益主體間，每一個集團都有機會影響決策。相互之間的牽扯，形成一種實質上的拉鋸戰。在肯定利益集團參與政治過程中所扮演的積極角色外，我們也不能忽略利益集團政治本身所帶來的負面影響。

(作者為中國社會科學院美國研究所研究員)

【參考文獻】

①袁征：《論美國槍支管制運動的發展及前景》，《美國研究》，2002年第4期。

②《美國：金錢政治腐蝕國家治理能力》，《人民日報》，2016年5月18日。