公眾參與視角下提升公共服務有效供給的對策

[摘 要] 當前公眾對政府公共服務職能提出了更高要求和標准，公眾參與成為提高公共服務有效供給的應有之意。從實踐來看，政府現代公共服務理念薄弱、公眾參與動力和能力不足、公眾參與制度保障缺失、參與平台建設創新力度不夠、公共服務信息公開不到位等已嚴重影響公共服務中的公眾參與效果，參與流於形式。隻有進一步培育和塑造現代公共服務理念、加強示范引導培育現代公民、完善公眾參與公共服務的配套制度建設、創新參與平台和途徑建設等才能進一步推動公眾的積極、可持續參與。

一、公眾參與是提高公共服務有效供給的應有之意

（一）公共服務的重要性

隨著社會經濟的發展，公眾公共服務需求不斷變化和迅速發展，公共服務職能的重要性不斷凸顯，公眾對政府公共服務職能也提出了更高要求和標准。從實踐來看，公眾對公共服務滿意度長期在低水平徘徊已經成為影響社會穩定和發展的因素之一。尤其是當前公共服務領域供需矛盾突出、優質供給不足、均等化問題嚴重等，進一步加劇了公眾對政府治理能力的質疑和不信任。因此，進一步強化政府的公共職能，為民眾提供優質高效便捷的公共服務，提升政府公共服務供給能力和共享水平不僅是當前進一步轉變政府職能、深入推進“放管服”的重要體現，更是堅持共享發展、補齊全面建成小康社會短板、增進人民福祉，讓百姓有實實在在獲得感和幸福感的一項重大而現實的緊迫任務。

（二）公眾參與的重要性

公共服務的根本目的在於滿足公眾對公共服務的需求，強調政府責任與服務性。在強調公共服務“由誰供給、供給內容、如何供給”的同時，更應重點關注“為了誰”的問題。[1]作為公共服務的直接受益者，享受公共服務權利是公民的基本權利，政府有責任和義務來保障公眾公共服務權利的實現。另一方面，公眾公共服務權利的實現離不開公眾的積極參與。當前隨著我國公民意識的不斷增強，公眾參與行政，尤其是公共服務過程，已經成為一種必然的趨勢並將發揮重要作用。

一是公眾的參與有利於推動以政府為中心的思維定式的轉變。政府需重新認識和界定公眾在公共服務供給中的角色和地位，以公眾需求為中心，積極回應，努力推進公眾與政府間的交流與溝通，形成公眾與政府間合作互動的良性循環，並最終構建起“雙向互動型”的供給機制，從而提高公眾對公共服務的滿意度和對政府治理能力的信任。

二是任何公共服務項目及政策的出台都應基於公眾需求。作為識別公共服務需求和價值選擇最為直接的途徑，公眾的參與能夠確保政府及時有效地獲取和把握公眾的公共服務需求導向，自下而上，做出科學、合理的供給安排，提升政府公共服務決策的科學性、准確性和有效性，提供“精准服務”，避免公共服務供給和公眾需求出現錯位。

三是公眾的參與有利於發揮公眾的監督作用，強化政府的受托責任，一定程度上減少政府行為的隨意性，使政府最大限度地服務於公共利益，提高公共服務意識，讓民眾在更廣更深層面上享受改革開放的成果，提升獲得感和幸福感。[2]

四是公眾的參與有利於培育民眾的權利意識、民主意識和公共合作精神，在實踐過程中更加熟悉、掌握自己的權利與責任，實現公眾有序參與公共事務，使公眾“點菜”成為公共服務的常態化，從而提升公眾在社會生活中的參與感和滿足感，提升民眾對於政府、社會的認同感與歸屬感。

二、當前公共服務中公眾參與的現狀與制約因素分析

從當前我國公眾參與公共服務實踐來看，盡管部分地區開展了積極的探索與嘗試，也取得了一定的成績和積累了經驗。但從實際效果和與國外成熟的公眾參與體系相比，不論是組織的形式、參與的程序、參與的廣度深度等，我國公共服務中的公眾參與大部分仍屬於“形式性參與”，參與狀態與效果並未達到理想化，仍處於較低層次的參與。具體來看：

一是參與的廣度還不夠。公共服務領域涉及眾多,在關系到切身利益的公共設施建設、教育、醫療、文化等方面，公眾的參與是明顯不足的。在單一的公共服務項目中，公眾的參與也尚未滲透到整個項目的全部過程，公共服務項目政府主導、自上而下的色彩濃厚。公眾參與的更多的只是項目的個別環節，公眾參與仍未成為公共服務過程中的剛性安排，公眾的主體性地位難以凸顯。二是參與的深度較淺，參與流於形式。當前大部分的公眾參與仍很難為公共服務決策提供真正良好的建設性意見，即使有好的意見與建議也很難在決策中被參考和吸納，公眾參與的有效性不高，難以發揮實質性的影響和作用。整體上來看，當前公共服務中的公眾參與更多地表現為無序、分散的參與，尚未形成公眾訴求—政府回應—公眾評價—政府反饋與校正的良性循環，公眾參與存在不願參與與參與不了的情況，成為影響公共服務有效供給不可忽略的因素。[3]究其原因：

（一）政府現代公共服務理念薄弱

當前，公共服務領域的相關行為仍表現出政府強勢主動的顯著特征，與公眾的被動消極參與形成強烈反差，公共服務項目 “自上而下”“單向投入型”的運行特點突出，政府“公共”與民主協調的意識不夠，代民做主的管理方式仍普遍存在。在具體公共服務供給的操作過程中，忽視公共服務政策制定前期的公眾需求調查、政策執行過程中的公眾反映調查及政策執行后的公眾滿意度調查等等。[4]甚至部分地方政府、基層政府對公眾參與的重要性和必要性持懷疑態度，對公眾的主體性地位缺乏明確的認識和定位，排斥公眾參與。即使安排了公眾參與環節，更多只是將其視為取得公眾支持的方法而已，參與范圍受到嚴格限定，政府掌握了話語權和決定權，公眾參與形同擺設。

（二）公眾參與動力和能力不足

當前，很大一部分比例的百姓對公共服務參與在觀念上還存在著誤區，認為公共服務是政府的事、他人的事，與自己無關，參與觀念淡薄，對參與持消極和觀望態度，積極性沒有被調動起來，更多的是公眾被動地參與公共服務過程，參與心態冷漠，對自身的主體性地位缺乏認同感。同時，在實踐中公眾的參與又難以得到有效的回應與反饋，參與活動最終並沒有對公共服務決策產生任何實質性的影響和預期效果，政府說了算的局面普遍存在，導致公眾對參與持抵觸情緒。同時，受自身專業知識和參與能力的影響和制約，當前公共服務公眾參與行為不當和參與理性不足的情況也普遍存在，影響參與效果。

（三）公眾參與制度保障缺失

當前公眾參與公共服務更多的是宏觀層面上的規定和支持，到具體運作過程中，公眾參與公共服務仍缺少底層制度的支撐，特別是在市、縣一級層面，各地方政府未對具體操作規程進行細化，公眾參與權利難以得到保障。公民參與呈現粗放型制度框架，執行性制度呈空白，公眾參與公共服務的主體性地位和行為無法實現。即使部分地方有了較為量化、具體的公共服務公眾參與的安排，但由於缺乏有效的監督與考核，最終制度也流於形式，制度空轉現象嚴重。

（四）參與平台建設創新力度不夠

公共服務領域的公眾參與也有典型案例，但整體參與方式仍過於簡單粗放，以公示、座談會、聽証會等為主，渠道單一、形式有限，呈形式化和表面化。另一方面，公眾個人公共服務訴求日益個性化、多元化，政府為公眾提供的現有可參與途徑顯然無法滿足公眾的需求，公眾利益表達渠道缺乏，尤其是缺少有效的平台以集中整合公眾的公共服務利益訴求，並以此為橋梁與政府進行溝通、協調，公眾參與的組織化程度較低，難以實現有序參與。[5]政府也難以一對一、面對面地與公眾進行交流與溝通，政府與公眾間缺乏有效的溝通渠道與途徑。

（五） 公共服務信息公開不到位

公眾的有效參與需基於公共服務信息的公開與共享，公共服務項目很多關鍵性信息並未對外公開，公眾對於公共服務項目的具體內容、程序、參與的方法等都無法獲知，更談不上參與其中。公眾對信息的採集也不具主動性，更多的是基於感性認識和個人經驗，缺乏理性的判斷和思考，導致參與效果低下，公共服務領域信息公開有待進一步提升。公共服務公共參與的宣傳教育、典型報道工作也未能及時跟進，難以形成良好的提倡公眾參與的社會導向和氛圍。

三、強化公眾參與,提高公共服務有效供給

公眾的積極、可持續參與不僅是公共服務發展的必然趨勢，也直接關系到我國的政治體制改革和政治發展進程，意義重大而鮮明。對政府與公眾而言，兩者需要在法律和制度的有效框架下，彼此接納，相互促進與成長。在此過程中，公眾要更加自覺主動地參與公共服務，有理有力地表達利益訴求和捍衛自己的合法權益﹔更需政府一方積極主動、用心互動，尊重公眾的意願，誠心實意地接納，相信群眾依靠群眾，加強公眾的廣泛參與，提升政府公共服務質量與水平。具體來看：

（一）進一步培育和塑造現代公共服務理念

公眾參與是當前民主政治進程中的必然趨勢和內在要求。政府隻有從根本上改變觀念，樹立起“權為民所賦、權為民所用”的觀點和科學的政績觀，以人為本、為民服務的思想才能真正地內化為自己的行為准則。在進一步強化公共服務職能的前提下，政府要意識到，提高公共服務的數量和質量不僅是政府的主要職責和任務，更應積極為公眾價值觀和利益訴求的表達提供舞台。通過對話和協商的方式讓公眾有更多的機會和空間參與到公共服務提供的過程中，以充分了解公眾真實的公共服務需求偏好，並使公眾的觀點、需求真正成為公共服務政策制定的核心依據，確保公共利益居於公共服務的主導地位，政府成為公眾共同價值觀的直接代言人。[6]

政府觀念的轉變、現代公共服務價值理念的培育和塑造，除一般的宣傳、教育、培訓等方式外，更需借助規范化的管理和績效考核、規章制度的剛性約束來實現。可以積極借鑒企業化管理模式，量化服務指標，加大民意測評，通過第三方評估、新聞媒體監督等方式，考評政府服務行為。完善公眾參與的反饋回應機制，提高政府對公眾參與的回應意識和回應力。通過參與滿意度調查等真實反映公眾對參與的實際感受和認同情況，對公眾參與的整體效果做科學評估，從而根據數據進行調整和優化，並根據相應的規定做出處理，確保公眾參與成為影響公共服務的重要因素。

（二）加強示范引導，培育現代公民

加強政府引導示范，改變公眾參與公共服務的態度，提高公眾參與的熱情、積極性，並最終形成良性循環，使公眾成為公共服務的真正參與主體。發揮各類媒體的宣傳、教育的集中優勢，加強公眾參與重要性和必要性的宣傳工作，以公眾喜聞樂見的方式讓公眾知悉自己的權利，並積極表明政府的立場和態度，支持和鼓勵公眾參與。同時，也要讓公眾充分認識到公眾參與到公共服務的過程中是自我提高、自我發展和完善的重要過程，激發公眾參與的內在動力。尤其要善用互聯網、手機等傳媒形式深入基層、接觸廣泛和傳達便捷的特點來有效引導社會輿論，以公益廣告、微電影等形式吸引公眾的注意，引發社會效應以引導公眾參與，形成良好的支持促進公眾參與的社會輿論氛圍。作為公眾參與的中堅力量和重要主體，要更加注重引導青年一代的參與，宣傳方式、內容等更應貼近其關注和興趣以引起關注，提高信息投入和傳播的有效性，也應使各類大眾傳媒成為方便公眾參與公共服務的重要平台和橋梁。

通過學習、培訓等各種途徑，有計劃地開展公眾參與能力提升教育培訓和知識普及工作，提高公眾參與公共服務的素質與能力，包括利益需求的表達力、行政參與的行動力、關鍵信息的提取能力等。積極推進現代公民的培育和成長，通過公民教育方案和公民領袖培養，使“現代公民”“社會主義核心價值觀”等內化為公眾的行為准則，提升公眾對其自身主體地位的認同，在享有參與權利的同時也注重義務、遵守社會規則和履行社會責任，形成成熟健全的公民參與意識，實現有理有序的公眾參與。[7]

（三）完善公眾參與公共服務的配套制度建設

公共服務中公眾參與權利和義務意識的最終內化離不開規章制度強有力的約束和保障，公眾參與應成為政府公共服務供給的剛性制度安排。要進一步完善公眾參與公共服務的配套制度建設，從法律層面上明確公眾的權利和義務，確保公眾參與的合理性和合法性，夯實公眾參與的制度基礎和保障，包括基礎性制度、過程規則制度、責任追究制度等。重點強調與保障公眾依法享有獲得公共服務信息的權利，使公眾能夠及時准確地了解公共服務相關信息，為公眾參與提供前提和基礎，也為公眾參與監督提供保障。

好法重在踐行，為避免“制度空轉”，強化制度執行力和約束力，對組織公眾參與公共服務的各類主體，要規定各自的法律責任，對任何失職、失察、失范的行為都必須給予嚴格審查，追究責任。具體到地方執行層面，要具體細化、明確公眾參與公共服務事項的范圍，嚴格落實法定程序，參與的途徑和程序，通過更多的方式落實公眾參與的權利，切實擴大公眾參與。

（四） 創新參與平台和途徑建設

進一步完善公共服務信息公開機制，打造“透明政府”“陽光政府”，為公眾的參與提供基礎和前提。強化政府門戶網站在政府信息公開中的主導性地位，依照民眾關注的公共服務熱點及焦點整合成專題，以圖片、聲音、視頻等方式給予展示，使公眾能夠及時、准確、方便、快捷地了解與掌握相關公共服務的信息，如公共服務政策公示。

同時，隻有進一步健全與完善形式更加多樣化、內容更為豐富、溝通更為便捷的公眾參與平台及管理機制，才能真正地確保公眾參與的落地生根，提高參與的有效性。在繼續完善原有公眾參與渠道的基礎上，積極探索創新公眾參與新模式。發揮互聯網時代“互聯網+公共服務”優勢，使其成為匯集民意、利益表達的主要機制。加大包括政府門戶網站、微博、微信、客戶端等在內的公眾查詢、留言與咨詢互動功能比例，強化民意征集、網上政策意見調查的功能，使其成為公眾利益訴求表達的重要渠道。進一步整合包括政府熱線、領導信箱、領導接待日等渠道的民意征集功能，有效解決群眾的聲音進不來的問題，使公眾任何的公共服務需求或問題都能在第一時間內通過各種正規的渠道得以反映並解決。鼓勵人民團體和社會組織的發展，發揮上傳下聯的平台作用，為民眾一致行動提供可能性，逐漸形成小政府大社會的格局，實現公共服務參與的有序化。如，賦予工、青、婦等人民團體更“實”的職權，明確、增強其工作職責，將加強聯系與溝通、調研各類社情民意等納入工作績效檢查，真正成為廣納群言、廣集民智的參政議政主體。設立街道辦事處或村級公共服務信息採集窗口，以征求民眾意見和建議。設立專職人員，深入社區和農村，拓寬政府與群眾的溝通渠道，做好基層意見搜集。

參考文獻

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(來源：《行政管理改革》2017年第9期)