人才體制機制創新：以人才管理改革試驗區為例

[摘要]人才管理改革試驗區作為人才政策和體制機制創新的重要載體，發揮了重要的作用，形成了六種模式：自主示范模式、雙自聯動模式、跨區域協作模式、創新創業模式、產業行業推動模式、多組織聯動模式。然而，也存在同質化、聯動效用不足、體制機制障礙、人才需求未得到充分滿足等問題。需要通過轉變政府職能，提升人才公共服務能力﹔繼續深化人才體制機制改革，構建與國際接軌的人才制度﹔構建聯動機制，推動協同發展戰略，避免人才管理改革試驗區同質化建設。

《國家中長期人才發展規劃綱要（2010 —2020）》（以下簡稱《綱要》）在體制機制創新方面提出，要改進人才管理方式，鼓勵地方和行業結合自身實際建立與國際人才管理體系接軌的人才管理改革試驗區。2016年，繼《綱要》發布之后，中央出台了《關於深化人才發展體制機制改革的意見》，提出到2020年，在人才發展體制機制的重要領域和環節上要取得突破性進展，人才管理體制應更加科學高效。人才管理改革試驗區作為人才政策和體制機制創新的重要平台載體，在體制機制創新方面發揮了重要的作用。本文介紹我國典型人才管理改革試驗區在人才體制機制方面的創新舉措，總結當前我國人才管理改革試驗區的現有模式，分析人才管理改革試驗區面臨的問題與挑戰，並提出建設人才管理改革試驗區的對策建議，對深化我國人才體制機制創新具有建設性意義。

一、目前我國典型人才管理改革試驗區的基本情況

在國家層面，目前國家級人才管理改革試驗區有兩個，分別是中關村人才管理改革試驗區和廣東粵港澳人才合作示范區。在省級層面，北京、上海、廣東、江蘇、湖北、山東等30個省、市、區都建立了典型的人才管理改革試驗區（見表1）。

東部地區已經開展或即將開展的人才管理改革試驗區有：北京中關村人才管理改革試驗區，天津“雙創特區”建設人才管理改革試驗區，上海“雙自聯動”建設人才改革試驗區，江蘇蘇南人才管理改革試驗區，浙江推進人才管理改革試驗區建設（杭州、寧波、嘉興、湖州、金華等地），福建閩台人才交流合作示范區，山東依托四大經濟區建設5個市人才管理改革試驗區（濟南、青島、濟寧、萊蕪、德州），廣東粵港澳人才合作示范區，海南生態軟件園人才服務管理改革試驗區。

中部地區已經開展或即將開展的人才管理改革試驗區有：山西科技創新城人才管理改革試驗區，安徽合蕪蚌自主創新綜合試驗區人才特區，江西10個人才管理改革試驗區，河南鄭州航空港引智試驗區和鄭州高新區國家級高層次人才創新創業基地，湖北武漢東湖人才特區，湖南長株潭國家自主創新示范區。

西部地區已經開展或即將開展的人才管理改革試驗區有：內蒙古“草原硅谷”人才管理改革試驗區，廣西北部灣人才管理改革試驗區，寧夏銀川人才管理改革試驗區，新疆人才管理改革試驗區，四川成德綿人才管理改革試驗區，雲南將在滇中新區、瑞麗、勐臘（磨憨）重點開發改革試驗區，昆明、玉溪高新技術開發區、曲靖經濟技術開發區等國家級園區設立人才特區，陝西西安、寶雞、渭南人才管理改革試驗區，甘肅人才管理改革試驗區（8個市、3戶企業、3所高校和1個科研院所作為試點單位），青海大學人才特區、青海高新技術產業開發區創新創業人才發展試驗區，重慶市於2012年開始，在巴南區、榮昌區、重慶兩江新區、重慶高新區、重慶經開區、萬州經開區、長壽經開區、重慶理工大學、市科研院、長安汽車股份有限公司等建立10余個人才“特區”。

東北地區已經開展或即將開展的人才管理改革試驗區有：遼寧沈大國家自主示范區，吉林長春新區人才管理改革試驗區，黑龍江哈爾濱新區人才管理改革試驗區。

二、我國人才管理改革試驗區模式分析

當前，國家和地方層面的人才管理改革試驗區在自主示范、雙自聯動、跨區域協作、創新創業、產業行業推動、多組織聯動方面發揮著功能，推進自主示范區、自貿區等方面的建設，為國家創新驅動破除體制機制障礙。

（一）自主創新模式

自主創新模式以中關村國家人才管理改革試驗區為代表，地方層面有湖北東湖、江蘇省蘇南人才管理改革試驗區、安徽合蕪蚌自主創新試驗區、遼寧省沈大國家自主示范區。中關村實行全景式人才政策，包括資金獎勵及財政扶持、股權激勵、人才培養、人才的綠色通道、人才兼職、居留與出入境、落戶、稅收、醫療、住房、配偶安置等方面，在人才發展體制機制和政策創新上取得重要突破。湖北省出台《東湖國家自主創新示范區條例》，從科技創新、金融服務、人才支撐、開放合作等方面，為人才事業創新發展提供法律保障。江蘇省蘇南人才管理改革試驗區以蘇南國家自主創新示范區建設為契機，發揮蘇南五市高新區、科技園區集中，人才集聚的優勢，出台14條具體措施，著力打造制度改革先行區、人才智力集聚區、自主創新先導區、產業轉型示范區。安徽省制定出台《關於建設合蕪蚌自主創新綜合試驗區人才特區的意見》，出台了“市場化人才評價”“人力資本作價入股”“個人所得稅優惠”“財政扶持”“職稱評定”“住房優惠”“居留與出入境”“學術研修交流資助”“醫療及配偶安置、子女入學”“人才服務”10項人才特殊支持政策。遼寧省沈大國家自主示范區通過集聚創新智力打造“人才特區”，推動示范區完善人才激勵機制，建立更為靈活的人才管理機制，打通人才流動、使用、發揮作用中的體制機制障礙，營造有利於科技人才發展的制度環境。

（二）雙自聯動模式

天津市“雙創特區”充分利用國家自主創新示范區政策，率先構筑有利於創新和創業融合互動的政策體系和激勵機制，從資金獎勵、房租補貼、融資擔保、人才落戶等方面全方位助力企業發展、人才創新。上海市“雙自聯動”人才改革試驗區充分利用上海人才新政“20條”從人才集聚、人才管理和綜合環境三個方面，為上海建設全球科技創新中心提供人才支撐和智力保障。

（三）跨區域協作模式

粵港澳人才合作示范區深入開展跨國跨境人才交流合作，在港澳及海外人才來往便利、個稅補貼、執業資格認可、創新創業等方面先行先試，取得明顯成效。其中，廣州南沙實施高端人才卡服務制度，為高端領軍人才和重點發展領域急需人才提供服務﹔深圳前海先后引進香港10多類專業人士執業從業，對認定的境外高端和緊缺人才個人所得稅超過15%部分給予財政補貼﹔珠海橫琴出台特殊人才獎勵辦法，實施港澳居民個稅差額補貼辦法等等。福建省2016年9月公布的《關於深化人才發展體制機制改革的實施意見》提出，鼓勵台灣企業、科研機構和科研人員到福建投資開辦科技型企業、研發機構、高新技術園區﹔實施促進海峽兩岸科技協作聯合基金，處理閩台兩岸一起關注的重大科學和關鍵技術問題﹔深化台灣專才選聘。山東省在省內跨地區協作，加快推進濟萊協作區、青島西海岸新區、濟寧市三個省級人才改革試驗區建設，支持省級人才改革試驗區在人才引進培養、社會化評價、雙向流動、股權期權激勵、成果轉化、科技金融等方面先行先試。

（四）創新創業模式

山西省打造“高端人才集聚、科技創新活躍、政策環境優化、新興產業快速發展”的人才管理改革試驗區，從支持科技創新的角度推進人才管理改革試驗區建設。吉林省提出圍繞培育新的經濟增長點，在長春新區和吉林國家高新區建設“人才管理改革試驗區”﹔圍繞縣域突破戰略，打造吉林省沿邊開放橋頭堡、南部對外開放門戶和農業現代化排頭兵，在琿春、集安、農安三個縣市分別建設“人才服務縣域經濟發展試驗區”﹔圍繞推進大眾創業、萬眾創新，在遼源市東北襪業紡織工業園建設“人才創新創業示范區”。

（五）產業和行業發展模式

青海、雲南省等人才管理改革試驗區建在高新技術產業開發區園區內，通過產業發展推動人才管理改革試驗區建設。海南生態軟件園人才服務管理改革試驗區以軟件產業推動人才管理改革試驗區建設，對於園區內的高層次人才、企業高管、技術骨干給予股權、期權、知識產權等各方面獎勵。河南鄭州航空港引智試驗區以航空經濟為引領，吸引世界一流人才和團隊，打造國際智庫基地，服務航港區的經濟發展。國家在制度制定、項目審批、經費投入等多方面對“鄭州航空港引智試驗區”進行傾斜。

（六）多種組織聯動模式

江西省於2013年出台了《關於進一步推進人才管理改革試驗區建設的實施意見》，在體制建設、機制運行、政策保障、資金投入、環境營造和工作模式等方面，採取優先和特殊舉措，建設地域特色突出、人才資源密集、體制機制靈活、創新活力迸發的人才基地。重慶市於2012年開始，在巴南區、榮昌區、重慶兩江新區、重慶高新區、重慶經開區、萬州經開區、長壽經開區、重慶理工大學、市科研院、長安汽車股份有限公司等建立10余個人才“特區”。甘肅自2011年開始，在8個市、3戶企業、3所高校和1個科研院開展人才管理改革試驗區試點，在人才培養開發、評價發現、選拔使用、流動配置、激勵保障等政策機制方面改革創新，先行先試，以人才重點政策突破帶動體制機制創新。

三、人才管理改革試驗區面臨的問題與挑戰

（一）同質化現象仍然存在

目前，全國各地都已開展或正在開展人才管理改革試驗區建設，同時，也存在高熱度跟風的現象，單純比拼人才投入、人才工程等現象，導致一些人才管理改革試驗區缺乏特色，同質化嚴重。[1] 各人才管理改革試驗區通過財力比拼搶奪人才，忽略了人才發展與產業生態的關系，導致人才與產業協同發展效應不夠明顯。此外，由於人才投入的比拼也導致了人才無序流動，忽略了人才管理改革試驗區的人才環境建設。

（二）聯動效果不夠明顯

隨著國家創新驅動戰略的逐步推進，國家自主示范區和自貿區的發展呈現聯動的發展態勢。天津的“雙創特區”和上海的“雙自聯動”在充分發揮自主示范區和自貿區聯動方面，先行先試，抓住創新創業契機，在人才管理體制改革方面不斷創新，試圖突破體制機制障礙，最大限度發揮人才優勢。但是，目前我國有17個國家自主示范區，還有除上海外的遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陝西省7個自貿試驗區。自貿區、自主示范區及人才管理改革試驗區聯動效果並不明顯，尤其是人才政策散布於自貿區、自主示范區及人才管理改革試驗區的各項政策文件中，政府各部門間為了各自的利益博弈，使聯動效果不夠明顯，不利於聯動效應的發揮。

（三）體制機制仍存在障礙

當前，我國政府改革已經進入了深水區，涉及經濟、社會的方方面面。人才管理改革試驗區在建設過程中仍存在體制機制的障礙，例如引進人才的編制問題、事業單位專業技術人員結構比例問題、事業單位績效工資總量問題、高層次人才的社保問題、人才服務部門機構重疊問題、人才管理部門職能交叉問題等等，這些問題仍然阻礙人才發展，與具有國際競爭力的人才制度仍有一定差距。

（四）人才服務需求未得到充分滿足

隨著高層次人才數量的不斷增加，人才對於服務的需求進一步加大。但目前，人才公共服務體系尚未建立，各層次人才的服務散布於各類人才服務機構中。經營性人才服務和公益性人才服務相互交織，加上體制障礙，使具有公益屬性的人才服務機構求生存也從事經營性人才服務，因此發揮的人才公共服務功能弱化。在發達地區，隨著市場化水平的提高，人才可以獲得較好的服務，但在欠發達地區，人才的服務水平較低，無法滿足各類人才對於公共服務的需求。

四、進一步建設人才管理改革試驗區的對策建議

針對人才管理改革試驗區尚存在的問題，應從以下幾個方面推進人才管理改革試驗區建設。

（一）突出地方特色，避免人才管理改革試驗區同質化建設

為避免人才管理改革試驗區同質化現象，各地在建設人才管理改革試驗區過程中，應充分考慮地方產業發展特色，使人才與產業、人才與環境、人才與社會的深度融合促進人才發展的生態鏈，同時也有利於創新創業平台載體的建設。各地在推進各自的人才管理改革試驗區建設的同時，應首先考慮到當地的產業特色，使人才與產業的發展相匹配，使人才發展有承接的平台載體，通過構建良好的生態鏈，使人才為我所用，更好地發揮人才的效能，通過平台載體的建設，為人才提供良好的發展環境。

（二）構建聯動機制，推動協同發展戰略

目前，自主示范區、自貿區與人才管理改革試驗區的聯動機制尚未建立，人才政策體系尚未完善，因此，應構建人才管理改革試驗區與自主示范區、自貿區聯動機制，充分發揮政策效能， 推動協同發展。在已經建立自主示范區和自貿區的省、市、自治區配套完善人才管理改革試驗區條例，促進人才體制機制改革，促進人才充分發展。

（三）繼續深化人才體制機制改革，構建與國際接軌的人才制度

2016年，中央出台了《關於深化人才發展體制機制改革的意見》，提出要健全市場化、社會化的人才管理服務體系，構建具有國際競爭力的引才用才機制。各地人才管理改革試驗區作為人才體制機制創新的平台和載體，發揮了重要的作用。接下來，應繼續深化人才體制機制改革，破除阻礙人才流動的障礙因素，建立一體化的人才信息庫，共享人才資源，搭建引進的海外高層次人才與國外合作的平台，對引進的海外高層次人才實行特殊政策和綠色通道，充分利用人才政策優勢和社會化的人才管理服務體系，構建與國際接軌的人才制度。

（四）轉變政府職能，提升人才公共服務能力

當前，各地人才管理改革試驗區建設涵蓋人才管理的各個環節，涉及人才引進、人才評價、人才激勵等等，針對人才的公共服務也涉及創新創業服務、落戶、出入境、子女入學、社會保障等方面。應轉變政府傳統的人才管理模式，突出人才開發服務、培訓服務、評價服務、信息服務，借鑒和運用國外人力資源服務理念、技術、手段，探索人才服務與國際接軌的方法、形式和途徑，逐步建立符合國際慣例、具有各地特色的人才服務體系。[2]例如，落實第三方人才評價，發揮社會組織的作用等。

參考文獻

[1]人才管理改革試驗區需防止同質化[N].光明日報,2013-2-26.

[2]苗月霞. 關於地方建立人才管理改革“試驗區”研究——以江蘇省無錫市為例[J]. 中國人才, 2011(3).

(來源：《行政管理改革》2017年第10期)