全面認識西方“福利陷阱”

目前有一種傾向，就是把當前西方陷入經濟困境的原因歸結於“福利陷阱”，認為是社會福利導致了西方國家經濟下行、債務上升、失業上升，認為拉美國家陷入“中等收入陷阱”是因為社會福利太超前了，並以此為由反對我國大力發展社會事業，這種看法是不正確的。當前西方陷入經濟困境是資本主義自身固有矛盾周期性爆發的結果，並非福利制度所導致。事實上，福利制度對危機起了緩沖作用，但這種緩沖作用並不能從根本上消除危機。所以一旦危機爆發，福利制度反倒成了危機的“替罪羊”。

一、西方福利制度使西方社會的勞資矛盾得到暫時修復，但是並沒有從根本上改變資本主義基本矛盾

西方福利制度是19世紀萌芽、二戰之后全面建立、成熟的，其實質是資本主義政府對日益興起的工人運動的回應，是暫時緩解勞資矛盾的一種手段。

西方福利制度的發展，可分為三個階段：第一階段是萌芽階段。19世紀，歐洲國家相繼確立了資本主義生產關系，同時勞資矛盾也日趨尖銳。在不斷暴發的工人運動推動下，建立了有限的社會福利制度，如德國俾斯麥政府於19世紀80年代相繼通過了《疾病保險法》《事故保險法》和《養老保險法》等。

第二階段是成熟階段。從二戰到上世紀70年代，是西方社會福利制度大踏步完善的時期。歐洲國家從上世紀50年代起普遍建立了被稱為“從搖籃到墳墓”的社會福利制度，英國建立了資本主義國家第一個全民免費醫療制度，運行至今。美國於上世紀30年代建立了社會保障制度，60年代通過了數百項涉及民權、稅收、教育、醫療、就業、養老、消除種族歧視的政策。這一階段社會福利制度大大擴展，有幾個原因：一是經過1930年代的“大蕭條”，自由市場經濟受到反思，政府的職能加強﹔二是經過“二戰”，西方特別是歐洲的生產力受到破壞，建立福利國家成為恢復實體經濟、增進社會團結的重要途徑﹔三是1917年蘇聯成立之后，實現了全民就業、職工福利，與蘇聯競爭的壓力和西方國家社會運動的推動。在西方國家，主張馬克思主義、社會民主主義的政黨的影響日益上升，推動了社會福利建設。

第三階段是新自由主義改革階段。上世紀70年代，西方資本主義國家經過20多年和平發展，再一次進入產能過剩、資本集中、需求不足的經濟周期，表現為經濟增速下降。這時，壟斷資本從自身利益出發，把經濟下行的原因歸結為政府支出過多，並推動了以削減稅收、削減福利、放鬆對資本的管制為主要特點的新自由主義改革，其代表人物是美國的裡根和英國的撒切爾。這個階段，西方國家普遍削減了對福利的支出，並推動社會事業市場化、商業化。這些做法，在短時間內減輕了企業負擔、維護了企業的利潤，但是長期來看，卻導致社會兩極分化越演越烈，成為加劇經濟危機的隱患。

回顧歷史，認識西方福利制度的實質，要把握四點：第一，福利制度是資本主義制度下的自我改良，是緩和勞資矛盾的手段，在某種程度上也是工人運動的成果。第二，上世紀50—70年代，是西方社會福利發展最快的時期，也是經濟發展最快最好的時期，這表明良性的社會福利制度，對推進經濟增長、社會和諧具有積極作用。第三，福利制度的建立，並沒有改變資本主義社會的本質。西方福利國家的建設，是在二戰削弱了利益集團、蘇聯的制度競爭、西方國家內部的社會運動等特殊因素下，資本對勞動者的暫時妥協。但是，到上世紀80年代之后，這種外部壓力逐步減弱和消失，西方國家的資本特權迅速膨脹，資本的力量大大超越制約資本的力量，資本主義生產方式的危機就再度出現了。第四，資本主義國家的“高福利”模式，是建立在剝奪發展中國家的基礎上的，如果沒有一系列發展中國家充當“世界工廠”，西方的福利國家是不可能建成的。

二、經濟危機是資本主義自身矛盾導致的，“福利陷阱”並非西方經濟危機的主要原因

2008年以來，大量西方國家出現經濟停滯、失業上升、債台高筑等現象。有人認為，這是因為福利支出過多，導致人們懶惰、政府負債、經濟缺乏效率。這種說法並不成立。

首先，這種說法不符合歷史事實。經濟危機不是一個新現象，在沒有建立福利制度之前，資本主義社會同樣會周期性出現經濟危機。自1825年資本主義世界出現第一次全面經濟危機以來，世界性經濟危機每隔幾十年就周期性出現，而福利國家至今隻有半個世紀的歷史。可以說，恰恰是因為建立了福利制度，所以才實現了二戰以來罕見的長達半個多世紀的經濟增長，福利制度緩沖了危機的到來。這就好比，資本主義制度像一列高速運行直至失控的列車，而福利制度則是安全帶和剎車。說“福利陷阱”導致了危機，就好比說是安全帶導致了車禍一樣，是混淆因果。

福利制度最主要的功能之一是彌合收入差距，如果說西方國家“福利過度”了，那麼必然表現為收入差距過小。但事實上，上世紀70年代之前，在西方福利制度健全的時候，收入差距是有限的。而上世紀70年代之后，西方國家收入差距迅速增長，美國的基尼系數從1980年的0.372增加到2008年的0.451，回到1927年大蕭條前的水平，最富裕的1%人口所佔國家財富的總和從1980年的10%擴大到2008年的23.5%。可以想象，假如沒有福利制度，兩極分化還會比這更為嚴重，危機恐怕早就發生了。

其次，這種說法不符合本輪金融危機的事實。福利制度導致了“人們懶惰、不肯工作”嗎？葡萄牙、意大利、希臘、西班牙是歐洲債務率最高、最早遭遇經濟危機的幾個國家，被一些觀點視作是“福利病”的代表。但是，他們的職工人均年工作時間都排在發達國家當中的前列，希臘人均工作時間超過2000小時，是世界上最高的國家之一。而經濟受沖擊較小、以創新著稱的制造業強國德國，人均工作時間僅1400小時左右，丹麥、瑞典也僅有1400-1600小時，但這幾個國家的經濟都很穩健。怎麼能說是因為福利而導致的勞動積極性下降呢？

實際上，資本主義國家的失業率上升，並非因為老百姓不肯干，而是由於找不到工作，資本主義制度有制造“剩余勞動力大軍”的內在趨勢。希臘自上世紀80年代以來，接受新自由主義的思想，把發展經濟的希望寄托在金融業和服務業上，實體經濟虛弱，這是其失業率高的基本原因。美國2007年的失業率為4.62%，這是一個正常水平，而兩年后達到9.62%，希臘的失業率從2008年的7.77%持續上升至2013年的27.49%，如果說失業是由於福利造成的，那麼這些國家的福利早就很高了，為什麼會在幾年時間內有這樣大的躍升呢？實際上，美國的失業也是由於經濟過度金融化、實體經濟空心化所導致，和福利無關。

福利制度導致政府負債過高嗎？不是的。從歷史來看，美國的赤字率由2007年的-3.55%擴張至2009年的-12.67%，英國的赤字率由2007年-2.67%增長至2008年的-5.19%，再增長至-10.1%。希臘則由2007年的-6.71%擴張至2008年-10.18%，再擴張至-15.14%，但這些國家福利制度的建設都是漸進的，而不是2007年之后突然增加的。實際上，資本主義國家政府負債的增加，主要原因是自上世紀80年代以來，西方國家已經出現經濟危機的苗頭：資本擴張導致供給過剩、勞動者相對貧困化、需求不足，資產階級政府為了刺激經濟，實行寬鬆的財政和貨幣政策，通過負債來維持資本集團的利潤，這是其債台高筑的主要原因。

拉美陷入“中等收入陷阱”是因為福利制度嗎？相當流行的一種觀點認為，拉美國家上世紀90年代以來陷入經濟危機、“中等收入陷阱”是社會福利導致的，這個觀點也不成立。拉美的福利水平並不高。從醫療看，公共醫療支出佔衛生總費用的比例，全球平均為60.1%，OECD國家為62.1%，北美為49%，歐盟為77%，東亞為66%，拉美為51%，拉美顯著低於發展水平與之相近的東亞。而個人支出佔衛生總費用的比例，拉美達到31%，遠高於全世界平均水平18%，從養老金的覆蓋率看，巴西、智利、墨西哥非正規部門養老金的覆蓋率還不到30%。從歷史來看，拉美國家從1990年以來，阿根廷、巴西、智利、墨西哥等主要大國，對醫療、教育等公共事業的財政支出佔GDP的比重，始終處在比較穩定的水平，波動通常在1個百分點之內，不存在一些學者說的“福利大躍進”。從收入差距來看，拉美是世界上收入差距最大的地區之一，而社會福利的主要功能之一就是縮小收入差距。所以，拉美國家無論如何不能稱為“高福利國家”。

拉美國家陷入中等收入陷阱，是其發展道路出了問題。阿根廷、巴西等國獨立之后，曾經走上獨立自主的道路，建立了工業體系，但是20世紀70年代之后實行了新自由主義的改革，主動放棄經濟主權，使得經濟命脈為外部大國所操縱，變成單純依靠出賣資源的依附型經濟。由於民族產業薄弱，經濟增長缺乏內在動力和后勁，從而產生巨額赤字和債務。阿根廷30％人口陷於貧困，失業率超過20％，這和“福利陷阱”有何關系？

三、中國既要避免“福利陷阱”，又要在社會福利事業上發揮好社會主義制度的獨有優勢

有人擔心，我們還是發展中國家，搞社會福利會導致“福利病”和政府負擔過重。這種擔心是有道理的。但是，要避免“福利陷阱”，辦法並不是在現在的基礎上取消或降低社會福利的標准，而恰恰是要發揮社會主義制度的優越性，對社會福利進行總體設計，建設成本適宜而又公平的社會福利制度。

西方出現“福利陷阱”，並不是因為辦了社會福利，而是其基本政治經濟制度所造成的。第一，在私有制的社會基礎上，政府沒有足夠能力通過稅收為社會事業籌資，因此就隻能靠發行貨幣或貸款來保障社會事業，從而形成政府負債。而在社會主義國家，以公有制為基礎，政府也有較強的稅收能力，所以可以用稅收、國有資產收益、國有土地等辦法來直接為社會福利籌資。

第二，在西方國家，上世紀80年代之后進行了社會事業的私有化、市場化改革，社會福利的成本上升了。所以，“福利陷阱”是因為資本從社會事業中賺取了太多的超額利潤，而不是因為老百姓享受得太多了。要解決問題，途徑應該是扭轉社會事業的商業化、市場化格局，而不是去降低老百姓的福利。拿醫療來說，美國醫改之前，醫療費用過高導致其經濟喪失競爭力，美國的醫療保險和醫院以私有制為主，衛生總費用佔GDP的18%，還有4000多萬人沒有醫保，而以公立醫院為主的英國、法國、德國等國家，衛生總費用僅佔GDP的10%—12%，但卻實現了全面覆蓋，並且健康產出和公平性均高於美國。因此，福利陷阱絕不意味著不需要發展社會福利，而是因為在資本主義的政治經濟體制下，隻能通過這種成本較高、廣種薄收的辦法，才能讓公眾獲得福利，來維護社會的穩定。

第三，資本主義多黨制和競爭性選舉，容易催生政黨的短期行為、過高的福利承諾和福利剛性，缺乏控制社會福利成本的動力。西方國家利益集團的活動，從社會福利事業中攫取超額利潤，也推高了成本，其典型是美國的醫療改革，商業保險公司、醫藥商業集團等利益集團，通過游說議員、政治獻金等方式影響政策，抵制政府控制醫療成本的努力，自1998年以來，世界前20位醫藥企業政治獻金花費超過14.3億美元。這也是西方國家社會福利成本過高的原因之一。

為什麼說可以在社會福利事業上發揮社會主義制度的優越性呢？首先，從福利的供給來看，生產資料是由國家代表全社會佔有，國家掌握著巨額的由公有制企業所得的利潤。完全可以拿出一部分公有制經濟的收益，讓國民享受較高的醫療、教育等服務，從而迅速提高其科學文化素質，進而促進生產力，形成良性的循環。其次，社會主義國家的政府和人民有著共同的長期利益，可以避免競爭性選舉條件下形成的不切實際的高福利承諾。最后，社會主義國家的公共服務系統、社會福利事業主要由公益性的公立機構承擔，國家可以通過規劃和引導，讓其面向全民提供基本而公平的普遍服務，可以避免公共服務機構逐利性導致的服務成本過高，最后轉嫁到納稅人和公眾身上。

當前，我國的社會事業取得了很大進步，但是經濟發展和社會發展不平衡的局面尚未根本改變。我們一方面要以西方為鑒戒，防止“福利陷阱”，另一方面又要穩步發展社會福利事業，真正讓改革成果由人民共建共享，切實落實“以人民為中心”的發展思想。

（作者單位：國務院發展研究中心）