改革的四十年，創新的四十年

中國改革開放的四十年，是生態文明建設和生態環境保護從實踐到理論、從改革探索到完善發展的四十年﹔特別是黨的十八大以來，制度政策改革創新力度之大、成效之顯著前所未有，經驗彌足珍貴。

經驗之一：以明責、履責、追責為主線，改革完善企業和黨委政府的生態環保責任體系

一方面，落實排污單位責任。對違法排污拒不改正的行為實行“按日計罰”，對直接負責的主管人員等適用治安管理處罰，完善單位和責任人“雙罰制”﹔完善企業環境信用評價制度，建立跨部門聯合懲戒機制﹔強化環境司法，全面推行公益訴訟和損害賠償﹔改革實行排污許可一証式綜合管理，推動排污單位從“要我守法”向“我要守法”轉變。堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，法律法規越來越完善、嚴格，企業責任越來越明確、剛性，監管手段由單一日趨綜合有效，負外部性問題顯著扭轉，初步改變了發展與保護割裂乃至對立的局面，在排污者層面形成了內在統一、相互促進和協調共生的基本導向。

另一方面，落實地方黨委政府及相關部門生態環保責任。1979年頒布的環保法明確，地方各級人民政府切實做好環境保護工作。2014年修訂環保法時將地方環境質量負責制提前到總則中。2018年《中共中央國務院關於全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》進一步提出，地方黨委政府對本行政區域的生態環境工作及生態環境質量負總責，管生產、管發展、管行業的必須管環保的大環保格局正在形成。同時，改革創新不斷加大對黨委政府履責的監督力度，上收生態環境質量監測事權，開展中央生態環保督察，實行自然資源資產離任審計等制度，推動黨政同責、一崗雙責、依法追責、終身追責。

經驗之二：頂層設計與基層實踐結合，構建系統完整的制度政策鏈條體系

用制度推動生態文明建設，使其成為長效機制、根本保障，這是四十年改革的一個基本經驗。我國生態環境行政管理體制基本保持十年一大變的態勢，生態環境部也是國家層面少有的設有行政體制改革與人事司的部委，這充分說明了生態環保領域制度體制機制改革任務迫切、效果顯著、任重道遠。

2015年7月，習近平總書記主持召開十八屆中央全面深化改革領導小組第十四次會議，審議通過《生態文明體制改革總體方案》及其配套方案，構建了生態文明體制改革“四梁八柱”的頂層設計，著力構建起產權清晰、多元參與、激勵約束並重、系統完整的生態文明制度體系，形成了源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的制度鏈條，實踐証明很好地發揮了改革效能。

許多改革都經歷了從地方經驗放大到全國實踐的過程，這是中國改革的成功做法。比如，一些地方自發先行探索的河長制、湖長制，實際上是地方環境質量負責制要求的操作細化，后來總結固化、全面推行至全國。再如，基於珠三角生態環境保護規劃等大量的生態空間管控實踐，使得生態保護紅線逐步上升到國家制度層面。

經驗之三：以問題導向與目標導向作為出發點和落腳點，改革完善體制機制

問題導向和目標導向是治國理政、改革開放的重要思想和工作方法。我國現行以塊為主的地方環保體制存在監督責任不落實、干預監測執法等突出問題，中央從省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革為切入點，以落實加強地方黨委的“一崗雙責”為主線，改革形成省級環保部門聚焦督政和質量考核，市級環保部門聚焦督企執法，從體制機制等根本上入手解決突出問題。

通過機構改革、職能整合，生態環境部的設置體現了系統性和完整性的思想，通過“一個貫通”“五個打通”，解決監管者權威性不強、生態環境等公共利益沒有得到很好保障的問題，實現了污染防治與生態保護的協調聯動貫通，做到治污減排與生態增容兩手並重、同向發力，為生態環境質量改善的目標提供了體制支撐。

經驗之四：綠色發展意識日趨完善，治理體系建設邁出堅實步伐

改革的四十年也是逐步推進全社會綠色價值觀形成的四十年。早期一些人將環境污染看作經濟增長的負面影響﹔隨后一些人將環境污染看作生產成本的組成部分﹔目前越來越多的人注意到，環境是支撐發展的一個條件，不能作為無價低價的生產要素被忽視。在新時代，更要把生態環境資源作為稀缺資源予以高標准保護，把加強生態環保作為推動高質量發展的推手，把滿足優美生態環境需要作為主要矛盾的著眼點。

近五年，我國地方財政環保支出年均增長13.1%，為清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領域提供綠色金融服務，以撬動更多社會資本進入生態環保領域﹔積極推進橫向生態保護補償，讓保護青山綠水的地方不吃虧﹔改革實施環保電價、差別化水電價格等，協同推動生態環境高水平保護和經濟高質量發展。

2013年，我國啟動了空氣質量監測數據的實時公開，環境信息公開快速全范圍推進，輔以空氣質量排名等政策創新，極大地呼應了社會公眾知情權、監督權。“水十條”在城市黑臭水體治理上以提高社會公眾參與度、滿意感和獲得感為目標，實行問需於民、問計於民和問績於民，治理機制影響深遠。從對環境漠不關心到環保名稱耳熟能詳，從節水減污到社會監督，從公眾參與到全民行動……目前，全黨全國貫徹綠色發展理念的自覺性和主動性顯著增強，政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系初步形成。

改革再出發，我們要繼續堅持以推進生態環境治理體系與治理能力現代化為目標，以改革環境治理基礎制度為動力，向著建設美麗中國的目標繼續前行！

（作者：吳舜澤，系生態環境部環境與經濟政策研究中心主任﹔和夏冰，系生態環境部環境與經濟政策研究中心助理研究員﹔殷培紅，系生態環境部環境與經濟政策研究中心研究員）

改革大事記

一九七八年

新中國第一次在憲法中對環境保護作出“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”的規定，為我國環境法制建設和環境保護事業的發展奠定了基礎。

一九八四年

我國作出《關於環境保護工作決定》，對有關保護環境、防治污染的一系列重大問題作出了比較明確的規定，環境保護開始納入國民經濟和社會發展計劃，成為經濟和社會生活的重要組成部分。

一九九六年至二零零零年

“九五”期間，可持續發展戰略得以實施。我國發布《關於環境保護若干問題的決定》，實施《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀綠色工程規劃》，環境保護事業進入快速發展時期。

二零零二年

我國第一部循環經濟立法《清潔生產促進法》制定出台，標志著我國污染治理模式由末端治理開始向全過程控制轉變。

二零一二年

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設擺在中國特色社會主義“五位一體”總體布局的戰略高度，系統地提出生態文明建設的理念和框架，開啟了生態文明建設的新篇章。

二零一七年

黨的十九大作出了加快生態文明體制改革、建設美麗中國的戰略部署，明確了推進綠色發展、著力解決突出環境問題、加大生態系統保護力度、改革生態環境監管體制等重點任務。

二零一八年

黨中央、國務院組織召開全國生態環境保護大會，提出要加大力度推進生態文明建設、解決生態環境問題，堅決打好污染防治攻堅戰，推動我國生態文明建設邁上新台階。