詹成付：健全充滿活力的基層群眾自治制度

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），作出的“健全充滿活力的基層群眾自治制度”的重大部署，既是對這一制度重要作用的充分肯定，也為在新時代完善這一制度提出了新要求，我們要悉心學習領會、切實貫徹落實。

一、基層群眾自治制度是一項具有獨特作用的基本政治制度

基層群眾自治制度，是指人民群眾在黨的領導下對農村村級、城市社區公共事務和公益事業直接行使當家作主民主權利的政策、法規、程序、規范的總稱，是伴隨新中國發展歷程而生長起來的基本政治制度。實踐証明，基層群眾自治制度在我國政治制度體系中有著十分獨特的作用。第一，有利於全面展示中國特色社會主義民主的廣泛性和真實性。我國是社會主義國家，國家的一切權力屬於人民。有了農村村民委員會和城市居民委員會，人民群眾在城鄉基層按照民主集中制原則，實行直接民主，要辦什麼、不辦什麼，先辦什麼、后辦什麼，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。基層群眾自治制度的成長發展，並有效銜接人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度，共同構筑了人民當家作主制度體系，使我國人民當家作主不僅體現在國家事務層面、體現在經濟和文化事業層面，也體現在社會事務層面﹔不僅體現在代表制民主層面，也體現在基層直接民主層面，有力彰顯了我國社會主義民主的優勢和特色，充分展現了我國社會主義民主的廣泛性和真實性。第二，有利於提升基層社會治理實效性。我國幅員遼闊，城鄉基層情況復雜多樣，不管是農民承包經營權的獲取、村集體經濟收益的分配、村公益事業的興辦及經費籌集、村干部報酬補貼等，還是城市社區環境、公共衛生、志願服務、困難群眾利益保障等事項，都與基層群眾切身利益相關，基層干部群眾對其基本狀況、矛盾所在、出路和辦法要比各級政府機關及其干部更為清楚，辦好這些事情，推行在基層黨組織領導下走基層群眾自治的路子，其效率和效果就比較理想﹔否則，不管什麼事一律都拿到政府手裡、由政府機關來辦，用很多不必要的自上而下的方式去處理，不僅會加重政府工作負擔，還可能助長政府機關的形式主義、官僚主義，挫傷基層干部群眾的積極性，降低基層社會治理的實效性。第三，有利於促進社會和諧穩定。我國城鄉改革發展中出現的許多矛盾和問題，如基層干部優親厚友、鄰裡糾紛、婚喪嫁娶大操大辦、社區新老居民融合難等，不少地方通過健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制，發揮村（居）民委員會、村（居）民小組、村（居）民會議以及群團組織、治保會、紅白理事會等自治組織的作用，通過發揮村規民約、村民自治章程、市民公約等自治規范的作用，使大量矛盾和問題妥善解決在基層，有力維護了社會和諧穩定。

二、深刻把握我國基層群眾自治制度的鮮明特色和成功經驗

在長期的實踐中，我國的基層群眾自治制度已經形成了鮮明特色並積累了許多成功經驗，應當倍加珍惜並發揚光大。

（一）基層群眾自治要在黨的領導下進行。從已有的實踐來看，黨的領導主要體現在3個方面：一是基層群眾自治的相關政策法律是在黨領導下制定的，從而保証了基層群眾自治沿著黨指引的正確方向前進。二是典型經驗的總結推廣、政策完善是在黨領導下進行的，從而保証了基層群眾自治按照黨和人民的意願來進行。三是基層群眾自治實踐是在基層黨組織直接領導下和基層黨員干部的示范帶動下進行的，從而保証了基層群眾自治有活力、有秩序。黨對基層群眾自治的領導，既是一大特點，也是一大政治優勢﹔既有利於及時總結推廣人民群眾在基層自治實踐中創造的經驗做法，把好的經驗做法上升為政策制度，把成熟的政策制度固定為法律法規，使基層群眾自治之路越走越寬闊，又有利於及時發現和研究解決實踐中出現的問題，使基層群眾自治之路越走越穩健，從而把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一於基層群眾自治實踐之中。貫徹《決定》精神，要把這一特點和優勢堅持下去，確保黨對基層群眾自治的領導落實到位。

（二）基層群眾自治與人民群眾的切身利益密切相關，直接反映人民的利益訴求。從已有的實踐來看，這種直接性主要體現在兩個方面：一是基層群眾自治的內容與人民群眾的利益直接相關。比如村集體經濟收益的分配、村辦學校、村建道路等公益事業的興辦及經費籌集、村干部報酬補貼、生活困難救助人員的確定等，都與大家的利益相連，基層群眾很關心、有參與的積極性。二是行使自治民主權利的直接性。區別於代表制民主，基層群眾自治是以人人參與為顯著特點的，除了依照法律被剝奪政治權利的人外，凡年滿十八周歲的居民不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權，都有參與的權利和表達意見的機會。基層群眾自治直接性的特點，使人民群眾通過參與基層自治實踐，能夠獲得看得見、摸得著的利益，能夠依法保護自己的權益不受侵害，城鄉基層的許多矛盾就是在群眾自治實踐中得以化解﹔人民群眾也正是在直接參與基層各項事務的決策、管理、監督過程中，逐漸了解了什麼是群眾自治、怎樣做才符合民主法治要求，從而逐漸提高當家作主的能力。貫徹《決定》精神，要引導人民群眾圍繞切身利益行使民主權利，做到群眾利益延伸到哪裡，基層群眾自治制度就覆蓋到哪裡，讓這一有利於化解社會矛盾、提升群眾綜合素質和能力的制度持久釋放魅力。

（三）基層群眾自治要與經濟社會發展相互適應、相互促進。從已有的實踐來看，這種相互適應、相互促進主要體現在：一是工作部署上不跑題，始終以推動和保障黨的中心工作為目標，與整體經濟社會發展相適應﹔二是實踐推進上不脫節，使基層群眾自治實踐的許多環節緊緊圍繞當前人民群眾最關心最直接最現實的利益問題來展開﹔三是工作節奏上不單兵突進，使基層群眾自治有機匯入中國特色社會主義政治發展道路，在發展我國社會主義民主的總框架內健康發展。貫徹《決定》精神，要更加自覺地把健全基層群眾自治制度同我國經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等各項任務緊密結合起來，使基層群眾自治制度隨著“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的推進而不斷健全和完善。

（四）基層群眾自治的制度建設和實踐推進要循序漸進、逐步發展。從已有的實踐來看，這種循序漸進主要體現在：對基層群眾自治規律性的認識是與時俱進、逐步深化的﹔基層群眾自治的實踐，基本是由點到面、由淺到深、由單領域向多領域逐步推開的﹔基層群眾自治的法律法規和各項具體制度，是逐步健全的﹔人民群眾當家作主的能力，是在實踐中逐步提高的。實踐反復証明，這種循序漸進、逐步發展的辦法是積極穩妥的。貫徹《決定》精神，要繼續堅持這一做法，既要抓緊當前工作，又要樹立持久建設思想﹔既要滿腔熱情地支持和幫助人民群眾深化自治實踐，又要切實引導他們正確行使好民主權利﹔既要擴大人民群眾民主權利，又要增強黨和政府有效管理能力﹔既要注重一般號召，又要加強個別指導，推動基層群眾自治制度走向更加成熟、更加定型。

三、健全充滿活力的基層群眾自治制度的主要任務

《決定》為當前和今后一個時期健全基層群眾自治制度提出了新要求，主要任務有3個方面。

（一）健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，把基層黨組織的領導作用體現到基層群眾自治的各個方面和環節。一是在基層選舉中，基層黨組織要做好宣傳發動工作，積極參加選舉基層群眾自治組織的各項准備活動，把握選舉的正確方向。基層黨組織成員應當通過合法程序進入民主選舉機構，主持選舉機構工作，城鄉社區黨組織書記應當通過法定程序擔任村（居）委會主任，村（居）“兩委”班子交叉任職，黨員要在村（居）委會成員、村（居）民代表中佔一定比例。二是在基層重大事務民主決策中，基層黨組織要與基層群眾自治組織、集體經濟組織或企業組織一道積極組織群眾參與民主決策。需由村（居）民委員會提請村（居）民會議、村（居）民代表會議決定的重要事項，經基層黨組織研究討論后，由村（居）民會議、村（居）民代表會議依照法律和有關規定作出決定。三是在基層事務日常管理和民主監督中，村（居）務監督委員會主任一般由黨員擔任，組織黨員和群眾監督民主決策事項的實施情況，黨的農村基層組織應當健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，城市社區要建立黨建引領下的社區居委會、業主委員會、物業服務企業協調運行機制，充分調動居民參與積極性，形成社區治理合力。

（二）著力推進基層直接民主制度化、規范化、程序化，夯實人民群眾在基層群眾自治中的主體地位。一是著力推進制度化，落實和完善制度，確保人民群眾在基層群眾自治事務中當家作主：建立健全公開、公正、公平的選人、用人制度和機制，保証村（居）民群眾的選人用人權，落實民主選舉﹔建立健全議事協商決策制度和機制，保証村（居）民群眾對村（居）重大事務的討論決定權，落實民主決策、民主協商﹔建立健全村務公開、民主評議、問責制度和機制，保証村（居）民群眾對重大事務事前參與、事中介入、事后評議，落實民主管理、民主監督。要切實防止基層群眾自治中出現群眾形式上有權、實際上無權的現象。二是著力推進規范化，堅持法定的事情不能隨意變，規定的步驟不能隨意少，不能圖省事、怕麻煩，更不能走過場。基層群眾自治組織屆滿時，要及時進行換屆選舉。村（居）民委員會要定期向村（居）民會議、村（居）民代表會議報告工作，接受群眾監督。村（居）民會議、村（居）民代表會議要及時或定期舉行會議，討論決定涉及群眾利益的重大事情。要規范村（居）小微權力運行，明確每項權力行使的法規依據、運行范圍、執行主體、程序步驟。要適應城鄉人口流動的新情況，創新參與辦法和渠道，充分兼顧“走出去”和“留下來”的村民在村民自治組織和集體經濟組織中的權利和權益，引導城鄉結合部的農村既要保障“老村民”的基本權益，也要兼顧“新村民”的利益訴求。要適應互聯網時代的新形勢，善於運用網絡技術服務基層群眾自治實踐。三是著力推進程序化，全面推行村級重大事項實行“四議兩公開”，即村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議，決議公開、實施結果公開。對實踐中出現的問題，如村（居）民選舉委員會的推選程序、村（居）民委員會成員罷免程序、新舊班子交接工作程序、村（居）民會議向村（居）民代表會議授權程序、民主評議干部程序等，要加快探索解決，以規范基層群眾自治實踐。

（三）健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，維護職工合法權益。企業民主管理是工人階級當家作主最直接的體現形式，全會《決定》將健全企事業單位民主管理制度擺在突出位置予以強調，進一步體現了我們黨全心全意依靠工人階級這一根本方針的要求，體現了我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政社會主義國家這一國體的要求。一是要健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度。凡沒有建立職工代表大會制度的企事業單位，要盡快建立起來﹔已經建立的，要不斷鞏固提高、發揮作用。企業在重大決策上要聽取職工意見，涉及職工切身利益的重大問題必須經過職工代表大會審議，要積極推進廠務公開制度化、規范化，為職工代表大會行使職權創造條件、提供支持﹔建立健全職工董事、職工監事會制度，支持通過職工代表大會依法民主選舉的職工代表進入董事會、監事會，代表職工參與企業決策、監督運行。二是要建立健全非公有制企業職工民主管理制度。非公有制企業職工與公有制企業職工一樣是我國職工隊伍的重要組成部分，同樣是國家的主人，其參與企業管理的權利同樣需要依法得到應有的尊重和保護。目前還有不少非公有制企業沒有單獨建立職工代表大會制度，要加大工作力度，推動具備單獨建制條件的非公有制企業建立並逐步完善職工代表大會制度﹔在中小型非公有制企業比較集中的鄉鎮（街道）、開發區（工業園區）、村（社區），應當推行區域（行業）職工代表大會制度，推動形成和諧穩定的勞動關系。三是探索企業職工參與管理的有效方式。要注意企業民主管理各種制度之間的有效銜接，以及企業民主管理制度和企業管理制度的有效對接，不斷提高企業民主管理制度效能。要針對國有企業、非公有制企業、公司制企業、事業單位的不同情況，總結完善近些年出現的企業民主管理委員會、民主議事會、勞資懇談會、民主協商會、廠長（經理）信箱、班組民主管理等做法，適應網絡時代的新變化，注重發揮企業內部網站、電子信箱、短信、微信、手機軟件等新媒體、新平台的作用，為企事業單位民主管理制度創新發展提供條件。