完善城鄉融合發展體制機制

工農城鄉關系是現代化進程中帶有全局性、長期性的問題。黨的二十屆三中全會提出“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”，將城鄉融合發展在黨和國家事業發展全局中的地位提升到全新的戰略高度。中央經濟工作會議提出，統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征，將馬克思主義城鄉關系理論同我國城鄉發展實際相結合，形成了關於城鄉融合發展的重要理論創新成果。新征程上，我們要深刻認識城鄉融合發展與中國式現代化的內在統一性，准確把握城鄉融合發展要求，聚焦重點任務，完善體制機制，構建新型城鄉關系，促進城鄉共同繁榮發展。

城鄉融合發展與中國式現代化內在統一

習近平總書記指出，在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。從實踐看，凡是工農城鄉關系處理得比較好的時期，經濟社會發展就比較快﹔反之，經濟建設和各項事業就會受到影響，現代化建設也會出現波折。推進城鄉融合發展，形成新型工農城鄉關系，是推進中國式現代化的必然要求。

城鄉融合發展與中國式現代化高度統一。主要體現在兩個方面：其一，發展目標的一致性。現代化的本質是人的現代化。習近平總書記強調，現代化的最終目標是實現人自由而全面的發展。推進城鄉融合發展，最終目標同樣也是促進人的自由全面發展。正如恩格斯在《共產主義原理》中提到，通過消除舊的分工，通過產業教育、變換工種、所有人共同享受大家創造出來的福利，通過城鄉的融合，使社會全體成員的才能得到全面發展。其二，實現過程的統一性。在社會發展的不同階段，社會主要矛盾各有不同，中國式現代化是在不斷解決社會主要矛盾中向前推進的。進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，城鄉發展不平衡、農村發展不充分是社會主要矛盾的集中體現。推進城鄉融合發展，本質上是一個解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題的過程，必將對中國式現代化形成基礎支撐。

中國式現代化道路決定城鄉融合發展模式。城鄉關系具有社會性和歷史性，不同發展階段、不同社會制度條件下呈現出不同的特征。推進城鄉融合發展是世界范圍內各國現代化建設的普遍趨向，但並沒有統一模式。我國“並聯式”推進現代化的路徑，決定了推進城鄉融合發展必然建立在工農互促、城鄉互補的基礎上。新中國成立以來，城鄉關系的調整與發展已經成為社會結構性變遷的重要組成部分。城鄉關系從二元結構體制中逐步解放出來，帶來整個社會生產力的發展和城鄉面貌的改善。新征程上，加快破除城鄉二元結構，推進城鄉融合發展，必將推動中國式現代化不斷向前發展。

推進城鄉融合發展貫穿中國式現代化全過程。全球范圍內，沒有一個國家在現代化進程中面臨著我國這樣復雜的城鄉關系問題。這一方面在於我國是一個擁有十幾億人口的發展中大國，城鄉區域發展差距大，促進規模巨大的人口在城鄉之間有序流動、遷徙、安居，推動城鄉整體實現現代化，是一個極具挑戰的課題，沒有先例可循、沒有成熟的經驗可以照搬。另一方面在於我國工業化、城鎮化是以高度“壓縮時空”的方式進行的，我們過去幾十年走過的發展歷程，西方發達國家曾用了幾百年，由此帶來城鄉關系的急劇變遷。在這種背景下，處理好城鄉關系具有特殊性和復雜性。推進城鄉融合發展，形成新型工農城鄉關系，必將是一個長期的、復雜的過程。

系統性重塑構建新型工農城鄉關系

完善城鄉融合發展體制機制，既不是將城市和鄉村相關領域制度簡單合並相加，也不是局部修修補補的改革，而是基於構建新型工農城鄉關系而進行的系統性、整體性重塑。

立足城鄉統籌處理好人地關系。農民與土地的關系處理長期影響著鄉村社會興衰與國家長治久安。不同歷史時期，處理農民與土地關系的方式與策略不同，並隨著時空條件變化而轉換。當前推進城鄉融合發展，依然要處理好農民與土地的關系，但也要看到，在我國城鄉形態結構深刻變化的條件下，人地關系的內涵和具體形態已經發生了重要變化。大量農業轉移人口進城落戶，越來越多市民群體入鄉成為“新農人”，衍生出進城后土地退出和入鄉后需要用地的不同訴求，農民與土地的關系早已超越了鄉村范疇，這就決定了處理好農民與土地的關系必須立足城鄉兩大空間、突破傳統人地關系邏輯，通過深化土地制度改革，建立城鄉人地適配的體制機制，促進城鄉人口流動與土地資源優化配置有機結合。

提升城鄉人口分布與公共資源的空間匹配性。人口分布與公共資源匹配是個動態過程，城鄉融合發展要實現人口與公共資源在空間上的高效匹配。無論是城市還是鄉村，公共服務供給能夠與常住人口規模的增減相匹配，而且公共服務可以隨人走，隻有這樣才能真正實現城鄉人口雙向流動。當前，我國城鄉人口數量、結構等仍在發生重要變化，帶來城鄉空間布局結構的深刻調整，這一過程還將持續一段時間。完善城鄉融合發展體制機制，必須把握城鄉人口結構、發展形態變化趨勢，優化城鄉公共資源配置機制，在強化公共資源配置均等化的同時，提高配置效率。

基於功能融合建設城鄉發展共同體。推進城鄉融合發展，既是城鄉二元結構“破”的過程，也是把城市和鄉村生活方式的優點結合起來形成城鄉發展共同體“立”的過程。城鎮和鄉村有著各自不可替代的功能，城鄉將長期共生共存。在推進城鄉融合發展的過程中，也要強調鄉村的獨立性和發揮好鄉村功能。完善城鄉融合發展體制機制，要堅持農業農村優先發展，拓展農業多重功能和鄉村多元價值，促進城鄉功能深度耦合。

通過發展生產力創造城鄉融合的物質條件。生產力發展是推動社會進步和城鄉關系演變的根本動力。實現城鄉融合發展必須以具備一定的物質條件、社會條件和經濟組織條件為前提。隻有當社會生產力發展到一定程度，城鄉之間對立的根源和各種表現趨於消失，城鄉融合發展才能真正取代城鄉對立。完善城鄉融合發展體制機制，要創新城鄉要素雙向流動、產業協同發展等方面制度，加快形成有利於生產力發展的體制機制，發揮新型工業化對城鄉產業協同發展的引領作用，增強城鎮集聚經濟和人口的能力，並通過技術擴散、產業融合等帶動鄉村經濟發展，縮小城鄉發展差距。

全面落實重點任務健全制度體系

完善城鄉融合發展體制機制涉及經濟社會發展各領域各方面，是一項長期的系統性工程，貫穿推進中國式現代化全過程，當前要重點在以下幾方面著力。

一是率先構建縣城產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制。縣域具有城鄉聯系緊密、地域范圍適中、文化同質性強等特點，是破除城鄉二元結構、推進城鄉融合發展的重要切入點。率先在縣域實現城鄉融合發展，縣城是關鍵支撐。要聚焦統籌“產城人”發展，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，健全縣級基本財力保障機制，深入推動縣城城鎮化補短板強弱項，因地制宜培育縣域富民產業，增強縣城對人口和產業的吸納集聚能力、對縣域經濟發展的輻射帶動作用，引導農業轉移人口就近城鎮化，實現縣城產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動。

二是加快破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘。城鄉要素無法順暢流動和平等交換，既是城鄉二元結構的顯著表現，同時也是城鄉二元結構轉化滯后的重要原因。構建新型工農城鄉關系，必須加快破除制約城鄉要素流動的制度壁壘，深化要素配置市場化改革。應著力提高生產要素流動的協同性，特別是結合第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，加快探索進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權自願有償退出機制，讓城鄉人口流動與土地權益流轉匹配起來。同時，推進城鄉雙向開放，健全推進新型城鎮化體制機制，結合農村集體產權制度改革，在農村集體經濟組織成員退出和人才加入機制等方面積極探索，促進各類資源要素更多向鄉村流動。

三是建立城鄉公共資源高效配置機制。堅持人口分布與公共資源匹配原則，統籌城鄉基礎設施和公共服務布局，推進城鄉基礎設施高效聯通、一體化管護和基本公共服務質量均衡、水平均等，提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度，縮小城鄉居民生活水平差距。適應城鄉空間布局結構變化趨勢，按照常住人口規模和服務半徑統籌公共資源配置，以縣城、中心鎮和有條件的中心村為重點有序布局基礎設施和公共服務，增強公共資源與人口分布的空間適應性，提高公共資源配置效率。此外，充分發揮數字技術在促進城鄉公共資源高效配置方面的作用，推進“互聯網+教育”“互聯網+醫療健康”，推動優質教育醫療等公共服務資源向農村覆蓋。

四是形成更加完善的農村基礎制度體系。健全城鄉融合發展體制機制的重點在於形成更加成熟更加定型的農村基礎制度體系。要處理好“統”與“分”的關系,鞏固和完善農村基本經營制度，積極探索農村集體經濟的有效實現形式，發展新型農村集體經濟。完善強農惠農支持制度，提高農業支持政策整體效能，健全種糧農民收益保障機制和糧食主產區利益補償機制，保障糧食等重要農產品安全穩定供給。深化農村土地制度改革，加強土地細碎化治理，發展農業適度規模經營。構建公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配制度，綜合運用耕地佔補平衡、城鄉建設用地增減挂鉤、農村集體經營性建設用地入市等政策工具，推進全域土地綜合整治，有序盤活閑置低效用地，保障鄉村振興用地。

（作者系中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所研究員）