三年前，我国国家行政学院采用了新的英文译名——ChineseAcad-emyofGovernance。此前该院的英译名则是ChinaNationalSchoolofAd-ministration。从“行 政”（Administra-tion）变成“治理”（Governance），绝不只是字面上的转变，而是在相当大程度上体现出我国政界与学界对近二三十年来世界公共行政改革趋势的深切认知，体现出与国际接轨的自觉努力，体现出未来我国政治建设（尤其是行政体制改革）的重要指向。

　　“Governance”一词很时尚，在全球公共行政学术与实务领域形成了一项“产业”。如果在谷歌上对其进行检索，可得到 1.8亿多个结果，诸如“公司治理”、“大学治理”、“好的治理”（“善治”）、“全球治理”、“多层级治理”、“多中心治理”等等。诸多国家明确提出了“少一些统治，多一些治理”（“LessGovernment，MoreGovernance”）的口号。同样是在三年前即2009年底，诺贝尔经济学奖被授予两位美国学者——埃莉诺?奥斯特洛姆女士以及奥利弗?威廉姆森先生，而两人的一大共性，就是都在治理理论领域具有开创性的贡献。

　　那么，究竟何谓治理？其兴起有怎样的背景？有怎样的内涵与外延？我们可从中汲取怎样的智慧？又须防范怎样的误区甚至风险？能否用其解释我国政治建设的伟大历史进程？其对中国未来政治发展有何借鉴意义？党政领导干部又可从中获得哪些启迪？为此，本文试图和读者分享一则故事（国家制度的古与今）、认识一种趋势（世界局势的变与常）、理解一个概念（治理理论的得与失）、明确一项使命（政治建设的破与立）。

　　治理的故事，就是国家（State）在当代的遭遇。欲知治理的来龙去脉，必先考察国家的前世今生。这里所言的国家，并非地理概念，而是制度概念，是西方近五百年来发展出的一种政治组织形态及其崛起的有力制度依托。现代英文中的“治理”（governance）与“统治”（government）具有共同的词根“govern”，源自古希腊的 一词，原系“为海上航船掌舵”之意，今天所言的政府“掌舵”抑或“划桨”，实源于这种词源与意象。Governance与Government二者长期不加区分，均指称国家的统治行为、载体及其结果。直至1989年世行报告出炉，两者才有了日益严格的区分。与古代城邦共同体小国寡民、同舟共济的“航船”意象相比，近代国家意象变成了英国思想家霍布斯笔下的巨兽“利维坦”，强调主权的至高无上与不可分割性。然而19世纪以后，国家开始现代转型，出现经济领域（市场）、社会领域（第三部分）与政治领域（国家及其官僚制政府）“三足鼎立”之局。不可一世的“利维坦”国家进入现当代之后可谓命运多舛，由一家独大逐渐转而重视市场与社会的力量，与其展开良好合作与互动。国家角色呈现出从“必要的恶”走向“从摇篮到坟墓”的“大政府”或“福利国家”，再转为新公共管理运动下的“最小政府”，直到当前向“新型治理”或“掌舵式政府”演进的过程。

　　治理既是各国政府改革的实践总结，又作为新的执政理念深刻影响着各国的政府改革。简言之，就是国家、市场与第三部门在各就其位、恪尽其责的前提下，在特定公共事务领域密切合作、良性互动，共同达成相关方利益最优化的过程。国家制度发生上述巨变的原因颇多，如福利国家的危机、新自由主义改革及其后果、两极世界的终结、全球化与全球议题及全球风险的浮现、民主化的兴盛、意识形态的淡化等等。于是，主权国家的统治职能发生“中空化”（hol-lowing-out）趋势，体现为三个方向上的“分权”：一是“向上”移转（movingup），可称之为全球化与区域化；二是“向下”移转（movingdown），可称之为地方化；三是“向外”移转（movingout），可称之为市场化及社会化。前两者（全球化与地方化）可被看作纵向分治：全球化的成因包括全球资本主义市场经济体系的扩张、议题的扩散以及国际组织（含跨国公司及NGO）的壮大等等。地方化的成因则在于经济利益的驱使及民主化的推动，都市、地方政府与社区等成为国内外积极的行为方，“全球城市”、“区域治理”等理念兴起。全球化与地方化实际上并不矛盾，而是具有兼容性，是讲求“全球思维，在地行动”的全球地方化（glocalization）。市场化与社会化则可被看作横向分治：国家及其官僚科层体制已不再具有独占性统治权威，日渐赋权于地方政府及社会其他行为方，如国营事业公司化、国有事业私有化、由NGO或执行机构（agen-cies）提供公共服务或执行政策等。市场化在逻辑上先行于社会化，被新自由主义与新公共管理运动奉若圭臬，有力地提升了公共服务供给的效率；但实践证明，国家与市场都非万能，都存在失效的可能。社会化则是近年来日益显著的潮流，可发挥多个治理中心的优势，借助自我组织，协助政府与市场治理主体在提高效率的同时，保障公益性的实现。

　　为追求新的确定性，冲破冷战背景下“主义”话语的桎梏，治理理论应运而生，包括公司治理、区域治理、全球治理等运用层次，民主治理、多中心治理等理论流派，适应了时代巨变，破除了国家神话与市场神话，摒弃了政治与学术上长期存在的非此即彼的零和思维，丰富了人们对于公、私关系的认知及公共服务提供的思路，淡化了国家职能的专属性、排他性与斗争性，使国家与社会间的相互依赖关系空前张扬，人民大众参与决策与管理的尊严得以捍卫，第三部门的强大力量被重新发现。然而，治理同样不是万能的，它存在许多局限，不能代替国家享有合法垄断的政治暴力，也不能代替市场自发地对大多数资源进行有效配置。这就应当发挥国家“从制度与策略上整合社会机制和社会凝聚力”的作用，应当将治理革新与国家建设统一起来。对现代国家这一治理理论“隐蔽的主题”，西方或许“习焉不察”，发展中国家与转型国家却“不可不察”。

　　我们既应注重本国特色，不忘国家建设的历史重任；也应高举治理、善治和全球治理的旗帜，占领理论制高点，在国际合作与竞争中更好地为国家利益服务。同时，改革开放以来的成就向世人展示了中国促进治理和善治的成功范式，作为一种分析框架，对研究、总结和展示我国政治发展的成就极为有用。这些成就是中央和地方政府在政治建设和行政管理体制改革方面持续进行的体制改革和制度创新的结果；而从制度变迁的角度观之，未来的发展走向将是在已有基础上进一步推进上述体制改革和制度创新，逐步实现政治建设的总体目标。

　　尽管“治理”的当代政治意涵尚未进入大众语言，在党和国家重要文件中也较少出现，但应正确认识“名”与“实”的关系。无论执政理念或改革举措，宏观层面或微观层面，治理理论在我国政治建设中可谓“实至”而“名不归”。我国的政治建设与政治体制改革在很大程度上是一场以政府治理体制为重点内容的改革；是一场在解构（“破”）全能主义国家的同时，构建（“立”）有限而有力的现代国家制度的改革。政社分开、政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会中介组织分开，体认了治理理论的精义。上世纪80年代的家庭联产承包责任制、90年代的村民自治、近年来的城市社区建设，与多中心治理理论若合符契。国企改革致力于建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，是对公司治理理论的借鉴。如火如荼的事业单位改革，贯彻“政事分开、管办分离”的原则，探索建立事业单位法人治理结构，并培育和发掘私有部门及第三部门在公共服务中的作用。而行政管理体制改革本身，则从横向与纵向功能分殊、规范运行机制、强调构建服务型政府与社会政策等方面，进一步转变政府职能，厘清政府与社会、政府与市场关系，统筹全局，最大限度地实现公共性，进而释放企事业组织活力与效率，尊重社会中介组织的健康发展，其累积效果无异于一场深刻的政治与社会改革。应当坚持这一改革方向，积极培育第三部门成长，鼓励地方政府治理创新，构建出独特的治理模式。

　　总之，治理是对社会巨变造成的各种公共问题的回应，是国家统治方式在全球化、地方化、市场化与社会化下的转型。理论争论折射出的当代世情国情、执政方式方法重大而深刻的变化，值得我们深思。“全球思维，在地行动”、“不与民争利，不与士争名”、“破字当头，立在其中”等治理理念，又足以构成政治学、公共管理学乃至领导学的汇通点，审慎清明地抱持这些理念，对广大领导干部不断改进思维与工作方式亦将多有裨益。