透过党的十八大报告，我们看到，社会管理在党的执政方略中的地位进一步提升，并且赋予了许多新内涵。为此，本栏目再次约请中央党校党建部政党制度室副主任、副教授蔡志强为我们做进一步的解读。

“社会管理正踏上法治快车道”

记：蔡教授，您好！感谢您继去年4月份后再次接受本刊采访。此次十八大报告对加强和创新社会管理有了更加清晰明确的路径，一个最明显的表述变化便是在社会管理体制架构中加入“法治保障”四个字。现在的提法是“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公共参与、法治保障的社会管理体制”。对此，您作何解读？这是否意味着社会管理领域的立法已提上议事日程？

蔡：党的十八大在社会管理体制中加入“法治保障”，这是非常重要的一个内容，标志着社会管理正踏上法治快车道。十八大报告本身是推进党的领导和国家建设制度化、法制化进程的一个纲领性文件，所以我们在谈到中国未来发展的有效性、谈到全面建成小康社会目标时，都需要在法治化框架下展开。这是我们今天探讨一切问题的出发点和基础。

法治完备，必然包括社会管理的立法、执法。十八大指出“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”也就是社会管理法律的立法必然要提上议事日程。第二，十八大报告强调要强化司法基本保障，立法工作在整个社会管理中的作用被放在一个更加重要的位置。它强调的是社会管理的依法有序运行。与法制保障相对应，过去我们主要是依靠行政手段来管理，在实践中不利于社会管理科学化。最大的问题就是带有极强的人治和控制色彩。社会强制是社会管理的必然选择，但是如何依法依规使用强制力量，考验的是管理者的智慧和服务水平。

记：我注意到在把“法治保障”这四个字明确提出来之前，其实中央综治委已酝酿多时，作了充分的相关立法调研。相信十八大后，一批社会管理领域的法律法规“出炉”已不远。在您看来，在社会管理创新领域，有哪些法律法规是亟待完善和建立的？

蔡：管理是为了实现社会良好秩序和民生改善。因此，在社会管理领域，应主要考虑基于利益实现、权益保障、关系协调方面的制度安排。首先，需要完善公平的收入分配制度和社会保障制度。既包括财产保护方面的法规，也包括人的行为规范的相关法律法规，当然，还包括对人权维护、对社会组织发展与管理、以及在市场经济发展中如何济护弱势群体等方面的法律建设。

记：习近平总书记上任后，从他的多次讲话和一系列作为中可以读出一个关键词：“实”。“空谈误国，实干兴邦”。那么，同样在社会管理领域，其立法保障作用的发挥关键还在于实施、执行。您认为在实施中需要注意的问题是什么？

蔡：我经常谈一个观点：十六大之前我们解决的是物质匮乏问题，十六大以来主要解决制度匮乏问题，十八大之后要解决制度顺畅运行和人民幸福问题。

我们要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。从十八大本身讲，它讲的就是一个制度化的发展逻辑，它强调的就是在法律框架、制度框架里实现确定性与持续性问题，所以在确保法律的有效实施问题上，我认为应该强调这样的思想或逻辑--法治建设的完备性必须体现在有法可依、有法必依，违法必究和执法必严的有机统一上。中国制度建设目前存在的最大问题就是制度要素都很充分，但是制度运转效率不高。而实施和执行的不力，其原因不外乎有利益介入其中，或者执法者的失位缺位、不作为。要避免这个现象，根本在于形成法治权威，并将各项工作落在实处。

“建立官员财产公示制度时机接近成熟”

记：现在老百姓都十分关心反腐败问题，这也是加强社会管理、构建和谐社会的题中应有之义。十八大后，新一届中央领导班子高调反腐，一些专家学者则不约而同提到官员财产公示制度。这是继建立党内监督的个人财产申报制度后呼吁健全人民监督的财产公示制度。据您了解，这方面立法工作是否已时机成熟？

蔡：现在大家都在谈财产公示制度，它的确也是避免官员腐败的重要手段，我个人认为这一制度在中国反腐败体系建设中是一定要纳入的。但另一方面，官员财产公示制度不是一个简单的制度，它是与民众的法治意识和主体意识相联系的。前面提到的个人财产申报制度是一个党内的监督制度，财产公示制度则是一个向民众开放的制度，这就涉及人们是如何监督官员的；再有，今天中国社会贫富差距的拉大，使得不同群体对官员的财产收入实际上是有不同体会的，因此这种财产公示制度能否在整个社会不同群体中达成一致的判断，能否给出一个相对客观的标准，是需要经过一个相对长的时间磨合才能实现的。当然这并不能作为我们不公示财产的原因。我个人认为在合适的时间，我们还是可以在试点基础上进一步总结、形成规范，最后上升为党内法规。最后，还可以通过立法的形式来确保这一制度运行的有效性。

因此我认为，建立官员财产公示制度时机已接近成熟，但还有大量工作要做，并且还需要对整个社会的民主能力和监督能力进行有效的训练。

记：近年来，网络反腐正改变着中国的反腐格局。盘点十八大后曝光的一系列反腐案件，网络反腐是主要方式，网络反腐成为常态是否正常？这是否折射出公民参与反腐的渠道不畅？如何让这一渠道通畅？

蔡：首先要纠正一点，十八大后的许多反腐案件，网络并不是主要形式。网络由于其具有的信息急剧放大效应，其过程更容易为公众关注，但是实际上大量奋战在反腐一线的工作人员，始终努力在法治框架内严格按照程序清查着一些腐败官员的贪腐行为。现在很多人还停留在这样的理解中，即反腐败似乎应该通过群众运动的方式来展开，这种非制度化的反腐运动显然是要不得的。我始终强调反腐败不是搞风暴，也不是搞群众运动，是需要在法治框架内以专业精神来有序推进。

从实践本身讲，反腐败解决的是“权为民所用”的绩效问题，即十八大强调的在改善民生和创新社会管理中加强社会建设。需要承认的是，目前公民参与反腐的渠道的确不够畅通。如何畅通？一是健全组织结构和信息沟通机制，保障人民主体地位。二是大胆采用先进的信息技术，提供人民监督最广泛的平台。比如南京开辟“向人民汇报”述职电视直播节目，就做了很好的探索。三是完善监督立法，增强人民监督权力的责任意识和法治意识，确保人民监督的主动性、实效性和安全性。四是形成有效的信息反馈机制，保障人们的知情权。

记：虚拟社会管理是当前社会管理的一大挑战。今天（12月28日），全国人大常委会刚通过了《关于加强网络信息保护的决定》，立法治理网络乱象是大家期待已久的，但也有人担心加强网络信息保护，特别是实行“实名注册”会影响网络反腐，您怎么看？

蔡：加强网络信息保护不会影响网络反腐。网络反腐本身是需要实名举报的。不负责任的任意举报，不会真正推动网络反腐的进程。过去，在没有相关制度的情况下，容易产生举报人遭打击报复的现象，这次《决定》的出台，一方面避免了不负责任的任意举报，另一方面，实际上也加强了对举报人的保护。采取“实名注册”是对网络秩序的进一步规范，使人们在网上能够更好地行使权力。目前我国互联网立法存在滞后问题，网络违法犯罪的成本很低。维护网络信息安全，在保障公民网上权益的同时，强调责权一致是极其必要的。

“顺应民生新期待，需要提供社会管理新动力”

记：当前，“创新”是社会管理的关键词。十八大报告明确提出必须加快推进社会体制改革，其中提到了“加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。请问这一提法是新出现的吗？您认为要建立这样的体制，难点在哪？

蔡：这一提法是新的。这些内容过去散见于党的相关文件，但明确、完整地提出建立这样一个体制是第一次。我们知道，社会管理创新的基本目标是保障和改善民生，促进社会和谐发展。顺应民生新期待，需要我们调整社会管理思路，提供社会管理新动力。过去我们强调的是政府控制，今天我们更加强调政府与社会的协调，强调城乡社区建设及其主体作用的发挥、以及老百姓根本利益的实现。

要建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，目前的难点在于：第一，权力边界的梳理问题。政府需要厘清权责边界，将部分权力返还给社会。第二是管理体制本身转型的困境问题。政府要改变传统管理模式，构建与市场和社会组织平等沟通与协调的机制。三是相应的制度环境和条件不匹配的问题，这里面包括社会民主能力，社会制度化参与水平等等。

党和政府把权力回让给社会是趋势，但政府如何回让、社会组织如何承接，是有许多具体的现实的技术问题的。首先社会本身需要发育起来，包括不同主体间如何实现有效沟通协调，都需要相对漫长的过程来训练。目前我们已经在做两个重要的实践：在农村加大乡村治理力度和在城市加大社区治理力度。

记：现在，在社区管理中一直被诟病的一个问题是社区定位不清，行政功能挤压自治与服务功能，社区工作者疲于应付。前不久在福州召开的全国社区建设经验交流会上，我了解到全国已有多地在探索把行政事务从社区工作中剥离，您认为社区的组织形态是否将有突破？

蔡:应该说，今后社区在制度和组织结构上都会有较大的突破，但在整个治理的有效性和机制的形成上是一个相对漫长的过程。目前这方面的探索有南京通过网格化加强社区管理、安徽铜陵通过削弱社区行政功能推动社区自治等，至于哪一种方式更好，目前尚在试点之中。另外，北京、上海把党建的服务功能下沉到社区、包括福州的“135”社区党建模式，都是我国在基层社会管理创新中的有益探索和实践。我们讲政府职能下沉，不是指政府的管理职能下沉，而是指服务职能下沉。社会治理需要从解决老百姓生活中的具体现实的困难入手，从改善一个社区、一个村落的生活条件和邻里关系入手。

记：流动人口管理服务是一直社会管理创新中亟待破解的难题。随着城镇化加速，这一群体的利益诉求也在发生深刻变化。您认为面对新情况，社会管理首先应该从哪些方面创新，以满足这一群体的新期待？

蔡：流动人口管理服务的目标是要保障流动人口过上更加美好幸福生活的期待。当前，中国流动人口管理最重要的问题就是户籍管理以及依托于户籍管理的社会福利与保障制度。这一管理体制在中国经济短缺时代发挥了重要的社会稳定和社会保障功能，但是随着市场经济发展和社会流动加剧，既有户籍制度的弊端日益凸显，尤其是在流动人口权益落实和社会济护方面的矛盾与冲突日渐激烈，户籍制度改革已是势在必行。

由于还缺乏总体框架和具体运作程序，尤其是地区发展的不平衡，这些年流动人口的管理与服务仍处在探索阶段。实际上，要制定改革的路线图并不难，难的是现有生产力和社会管理体制能否支撑这一目标。当前的重点一是对流动人口的构成和生存状况及其发展瓶颈做出客观分析，并制定相应政策。二是结合行政体制改革打破传统管理格局，梳理、落实流动人口管理与服务职能，形成科学的政策和制度。三是成立社会工作机构，将这项工作纳入法治化、制度化、规范化管理中。

本文原载《海峡通讯》2013年第1期