不久前曝光的延安城管暴力执法事件，“延安暴踩商户城管为临时工已停职”的消息，又一次把责任推到了临时工身上，不能不让人再一次感到震惊。此前，已经有辽宁西丰县委“豪车书记”的“临时工”司机私自开车去酒店；安徽淮北一高三学生因拍摄城管暴力执法视频被四个城管暴打，其中有三个是临时工；温州公车撞死人曝光后驾驶员据称是临时工等等。

　　为什么社会管理一旦有事件发生，出彩的往往是临时工？这种动辄临时工犯事的现象，一方面反映了我国有些部门责任政府理念淡薄，另一方面也反映出我国各地普遍实施的各类公务临时工用人现象存在诸多的法理和法律问题，必须引起高度关注。

　　普遍化的公务临时工既不合理也不合法

　　我国各地广泛采用的公务临时工是我国在上世纪末出现的政府部门用来补充执法人员不足的临时性办法。随着时间的推移，各类公务临时工的非法治化问题越来越明显。突出表现在其合理性、合法性和社会作用上存在较大的质疑。

　　从合理性看，当初推出这一制度的重要考虑，是为了解决下岗工人的就业。但一个民主和法治的政府，解决下岗职工的就业和生活，应当靠创造更多的市场机会并提供更多的社会保障。社会管理并不创造财富。用增加公务临时工的方式来解决就业，只是增加了公共负担。如果没有新的经济增长模式，下岗的人员会越来越多，而政府也不可能使越来越多的人都进入公务临时工序列。

　　从合法性看，临时工的普遍化没有法律的依据。法治的基本原则是法不授予则不为。从各地实施公务临时工的情况看，大都缺乏上位法的依据。如长沙市人民政府办公厅出台的《长沙市流动人口临时工管理办法》，其依据是《长沙市人民政府办公厅关于进一步加强流动人口和出租房屋管理服务工作的通知》(长政办发(2007)32号)。但如此重要的在国家编制外招用临时工为自己“代工”，岂能自说自话？地方政府行政规章的出台除了要有管理上的需要，还必须有上位法的依据，没有上位法依据的行政规章，属于无效行政行为。特别是，2007年国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》出台以后，公务临时工现象已不合法。该条例第六条明确规定:“机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制。对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。”这就非常明确，各地政府部门不得在编制外招用编外人员，并从国家财政资金方面作了严格限制。

　　公务临时工的社会负面作用不容忽视

　　从社会作用看，公务临时工普遍化后带来的负面作用非常明显。如罚款经济有增无减就与此有关。各地的临时工作为国家机构编制外人员，没有合法的财政拨款，于是，为支持此类人员庞大的开支，只能乱收费、滥罚款，甚至是吃、拿、卡、要在所难免，而从目前已经暴露出的野蛮执法、随意执法、执法变“执罚”等诸多现象看，都有这方面的因素。很难想象，一支从产生起就不合法的队伍又如何能够维护法律的权威？

　　同时，使用公务临时工，人为地造成了“二政府”现象，同样的社会公共管理，公务临时工的工作辛苦，压力大，薪酬低，成为苦活、累活、脏活的代名词，而且因为是临时的，没有上升的通道，应付生存的心态多，故他们的工作积极性和责任心必然大打折扣。另一方面，由于用临时工支出少，有些政府部门宁肯空出编制不招人，而用收入低没有保障的临时工，这实际上是一种变相的腐败，不但进一步拉大了两极分化的差距，也促进了官僚主义传统。此外，公务临时人员的普遍化也减弱了国家公职人员应尽的法律责任。越来越多的城市管理中，并不是国家管理人员的临时工越来越多地承担起国家公职人员应当承担的管理职能，但当公众对临时工的管理缺陷和不足表达不满时，有关部门却往往能以协管人员不是正式职工来推托国家的管理责任。故近一段时间以来，临时工往往成为社会公共事件的中心，公务行为一旦有错，往往被曝光的是临时工。这样做，不但会影响政府的公信力，也严重妨碍我国政府的依法行政。

　　以志愿者替代公务临时工

　　志愿服务起源于19世纪初西方国家宗教性的慈善服务，在世界上已经存在和发展了100多年，目前已经成为一种国际潮流。志愿者的制度化和规范化，已经成为社会法治文明的重要组成部分。

　　上海是中国志愿活动的最好的地区之一。特别是上海世博会以后，志愿者机制逐步成熟，其优越性也逐步显现。逐步用志愿者取代公务临时工，不仅能有效克服临时工非法治化的缺陷，也是我国民主法治建设走向深入的重要举措。仅以维护交通秩序一项，上海现每天有3000多名志愿者走上街头，对各类交通违法行为加以劝阻。每年参加交通志愿服务的人数更是累计接近100万。

　　志愿者在社会生活中的广泛参与，是公民对社会生活管理进行参与的一种特殊形式。特别是，志愿者能够克服公务临时工大量存在的非法治化的问题。管理部门要跳出动辄增加编制扩招临时工的思路，要更多地从管理机制和民主法治的基本措施上去找办法，这是一个责任政府的应尽义务。比如，交通管理部门对闯红灯行为的管理，没有必要在每个交通信号灯前设立一个警察。只要对违规的当事人严格执法，任何人不能超越法律的权威，闯红灯的现象必然大大减少。法律的实施主要靠自觉，而自觉来源于法律的权威。在这个方面，交通志愿者和其他各种志愿者能够大大促进这种自觉。而随着志愿者队伍的大发展，那种动辄临时工犯错的现象才会绝迹。

　　（作者：中国检察学会常务理事，华东政法大学政党理论研究所所长、教授，民进会员）