戶籍、土地、等級化管理等問題障礙城鎮化進程

《經濟參考報》：這些制度和政策對城鎮化進程產生了哪些不利影響？

馮奎：正是因為在戶籍、農民工基本公共服務、保障性住房建設、土地利用、等級化的行政管理體制等方面存在大量的問題，新型城鎮化向前推進中遇到多方面障礙。

一是戶籍方面。過高落戶“門檻”排斥農民工。一些地方規定，“主城市落戶需要在主城區務工經商5年以上，投資興辦實業3年累計稅收10萬，或者1年納稅5萬以上”﹔還有一些地方規定勞動人口的落戶條件是，居住証持証人在同一居住地連續居住並依法繳納社會保險費滿七年、有固定住所、穩定就業、符合計劃生育政策、依法納稅等。

農民工落戶成本負擔機制尚未明確。東南沿海一些省份的積分落戶政策對本省戶籍農民工有特殊照顧，但對外省籍的農民工則沒有照顧。主要原因是，他們在流入地的落戶成本較高，到目前這筆成本的分擔機制並沒有建立起來。

居住登記制度配套措施跟進不足。全國已有近2/3的省份取消了農民戶口和非農業戶口的劃分，建立了城鄉統一的戶口登記制度。但是，戶口登記制度統一的背后，配套政策大多沒有跟進，養老、醫療、低保等方面的福利待遇基本沒有落實。

二是農民工基本公共服務方面。農民工子女平等接受義務教育服務還有障礙。這方面問題一是入讀公辦學校難。在現行財政體制下，義務教育經費撥付的依據是本地戶籍，大多數城鎮政府預算沒有針對外來農民工子女的教育經費。二是擇校借讀費用高。廣東省一些城市規定，達不到積分的農民工子女在就讀公辦學校時，要交借讀費2-3萬元。三是民辦打工子弟學校教學質量較差。

城市對農民工公共衛生服務存在盲點和漏洞。農民工計劃免疫和婦幼保健可及性低於城市戶籍人口。農民工疾病防控服務與農民工高流動性構成一對矛盾。農民工缺少職業病防護服務，他們在城中村的環境衛生條件較差。

外出農民工參加社會保險的比例總體較低。根據國家發改委城市和小城鎮改革發展中心的研究報告，2009年，參加基本養老保險、醫療保險、工傷保險和失業保險的農民工分別隻佔農民工總數的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。甚至由於社會保險設計和服務上存在的一些問題，一些地方的農民工出現退保的現象。

三是保障性住房建設方面。大規模建設保障性房可能引發地方政府的金融風險，保障性住房建設的可持續性差。當前，很多城市的保障性住房設計一般隻針對本地戶籍人口，外地務工人員隻能慢慢排隊。從世界各國經驗來看，早期公租房供給少的時候，政府發揮主導作用﹔后期則要逐漸退出。但目前中國大規模保障性住房建設政府的角色尚未完全明晰。

四是土地管理方面。城鎮化過程中人的自由流動與土地要素的不可自由流動(流轉)二者之間產生了嚴重的沖突。農村集體土地與城市建設用地的關系至今未能理順。土地管理制度上存在的種種問題，緣於各種法律制度中有關土地管理的表述，存在著一定的矛盾﹔緣於不同歷史時期對土地的作用形成了不同的認識﹔緣於不同利益主體的利益在土地上的反映並不充分。土地管理制度改革已經成為未來城鎮化的一個核心的問題。

五是不合理的城市管理體制方面。等級化的行政管理體制，制約了較低等級的城鎮的發展。比如一些小城鎮，人口已經達到中等城市的規模，但得不到相應的土地利用指標的政策支持，低等級城鎮獲取土地指標非常困難。