財政部財政科學研究所 賈康 梁季
在中國即將啟動新一輪經濟體制配套改革的關鍵時期，財稅改革再次成為研討和推進配套改革的切入點。近些年因現實運行中所出現的諸如縣鄉財政困難、地方隱性負債、土地財政和以專項補助為代表的“跑部錢進”等突出矛盾和問題，一次又一次地將分稅制的評判問題推向風口浪尖，成為社會各界關注的焦點。
分稅制改革必須“全覆蓋”
搞市場經濟，就必須實行分稅分級財政體制——這是世界各國在市場經濟發展中不約而同形成的體制共性與基本實踐模式。在舉國“迎接三中全會”的當下，我們有必要按照基本分析思路來審視：為什麼建設與完善社會主義市場經濟，必須堅持分稅制改革方向？
以市場配置資源為基礎機制的市場經濟，要求政府職能主要定位於維護社會公平正義和彌補市場失靈和不足，因而政府的事權、財權主要定位在公共領域，“生產建設財政”須轉型為“公共財政”，以提供公共產品和服務作為主要目標和工作重心。所以制度安排上，必然要求改變按行政隸屬關系組織財政收入的規則，而走向法治背景的分稅分級體制，讓企業得以無壁壘地跨隸屬關系、跨行政區域兼並重組升級優化而釋放潛力活力，充分公平競爭。同時在政府間關系上，也遵循規范與效率原則，由各級政府規范化地分工履行公共財政職能，將事權與財權在各級政府間進行合理劃分，配之以財力均衡機制即以資金“自上而下流動”為主的轉移支付。
分稅制是分稅分級財政體制的簡稱，其體制內容，包括在各級政府間合理劃分事權(支出責任)與財權(廣義稅基配置)﹔按稅種劃分收入建立分級籌集資金與管理支出的財政預算﹔分級的產權管理和舉債權管理問題，以及轉移支付體系問題。分稅制既適應了市場經濟下政府維護市場秩序、提供公共產品職能定位的內在要求，也迎合了各級政府間規范化地、可預期地分工與合作以提高公共資源配置效率的公共需要。
一言以蔽之，分稅制財政體制內洽於市場經濟。在我國不斷深化社會主義市場經濟體制改革和推進全面配套改革，堅持分稅制財政體制改革方向，是切不可動搖的。近些年來地方財政運行中出現的縣鄉財政困難、隱性負債、土地財政、“跑部錢進”等問題，絕非分稅制所造成，恰恰是因為分稅制改革在深化中遇阻而尚沒有貫徹到位，特別是在省以下還並未成型所引致。
還有一種看法，雖未在表述上全盤否定分稅制方向，卻從強調“因地制宜”切入而提出“中央與省之間搞分稅制、省以下不搞分稅制”、“非農區域搞分稅制、農業區域不搞分稅制”的主張。這一設計思路看似以“實事求是”為取向，要害是未能領會市場經濟資源配置的內在要求而脫離了中國經濟社會轉軌的基線和現實生活中的可操作性，屬於一種使財政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包干”的思維方向，未能把握深化改革的“真問題”。一個統一市場所要求的各種要素無壁壘流動的制度安排，如何能夠如此“因地制宜”而橫縱皆為切割狀態？如果說省以下不搞分稅制，那正是“94改革”以來我們看到的因深化改革受阻而業已形成、為人詬病的現實狀態。如果說“農業地區不搞分稅制”，那麼且不說實際操作方案中如何可能合理地將我國具體劃分各類大大小小、與非農地區僅一線之分的“農業地區”，隻要試想一下，假如處在體制分隔、切割狀態，各個區域中的企業如何形成我國目前第一大稅種增值稅的抵扣鏈條，各地政府將如何處理各自轄區的企業所得稅索取權？
因此，統一市場的資源配置優化機制，必然要求分稅制“橫向到邊，縱向到底”地實施其制度安排的全覆蓋。分稅制改革的制度創新的內在要求如此，與之相聯系、相呼應的管理系統創新、信息系統創新，也必然都應當“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋。
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