劉尚希
當前社會各界對財政改革的期待很高，希望有所突破。其實，與其說是對財政本身的關注，倒不如說，這是社會各界希望財政改革發揮牽一發而動全身的改革杠杆效應，以此來全面推動我國各方面的改革。在經濟領域全球都在去杠杆，而唯獨在改革方面倒是希望有更大的改革杠杆效應。
財政不只是收錢、花錢那麼簡單，縱覽各國歷史，它從來都是國家治理的重心。財政是人類共同體與個體之間實現有效連接的物質力量，國家的存在、穩定和統一，與社會個體的自由、權利和發展，都要靠財政來維系和支撐。就此而言，財政改革絕不只是一個部門的問題，關系到國家的長治久安與經濟社會的可持續發展。回想一下，如果沒有1994年的財政改革，則不會有中央政府財政能力的增強和全國統一市場體系的形成，我國近20年的長治久安、持續增長的局面是難以出現的。財政一頭連著國家的錢袋子，另一頭連著每一個人的錢袋子，其改革備受關注也是不言而喻的。
問題是，財政在新的歷史條件下該如何改革？在利益多元化、分層化的格局中，社會的看法也將是多元的、分層的。這與1994年財政改革時的情形已是大相徑庭，當今財政改革的復雜性、艱巨性也就由此而成倍地加大了。財政改革若是被各種利益力量牽扯而僵滯，或者，被某種利益力量裹挾而偏離社會公正的軌道，那將會產生巨大公共風險，甚至引發危機。這是不能不提防的。要避免這種情況的發生，理性地認識財政改革的定位，清晰地分析其面臨的國情條件，就必不可少。
財政改革的定位：放到國家“五位一體”的戰略部署中來
黨的18大報告提出，到2020年實現國民生產總值和城鄉居民收入翻番，全面建成小康社會。小康社會包括經濟、政治、社會、文化和生態文明建設，是“五位一體”的全面小康。從系統論來看，如果有一個方面成為短板，發展滯后，或五個方面出現不協調的狀態，那都意味著全面建成小康社會的目標沒有實現。顯然，財政改革要放到這個大局中來，防止就財論財。
若把上述五個方面進行簡化，則可以構成一個政府、市場和社會三維的立體坐標系。財政改革的定位，就可以通過這個三維立體坐標系來確立。這其中包含了三對關系：
一是政府與市場的關系。這是觀察經濟體制的一個基本視角。不同的政府與市場關系，就決定了不同的經濟體制。我國過去30多年的改革開放，主要就是圍繞政府與市場的關系來展開的，其目標指向是效率。實行市場化改革，搞市場經濟，實質就是讓市場在資源配置中發揮基礎性作用，政府隻在市場不能發揮作用的公共領域配置資源，並從宏觀上引導資源配置。財稅改革一度是經濟改革的中心環節，成為經濟改革的突破口，為市場發揮作用開辟道路，掃清體制障礙。雖然市場經濟體制的初步框架已經搭建起來，但並不完善，經濟改革依然要進一步深化。從政府與市場的關系這個維度來看，財政改革重在為市場創造一個更好的體制環境，發揮財政的激勵與約束作用。
二是政府與社會的關系。這個是觀察社會體制的一個基本視角。政府與社會的不同關系，決定了不同的社會體制，事關公共權力的來源以及權力與權利的關系。換一個說法，政府與社會的關系，也就是政府與人民的關系。社會的公平正義、自由民主法治都隱含在這個關系之中。對於社會而言，政府總是處於強勢，大包大攬，未必是社會的福音。如何向社會分權，是比向市場分權更為艱難復雜的大課題。
過去的改革重心是在經濟方面，社會改革擺在次要位置。也正是因為這一點，政府與社會的關系至今仍在延續計劃經濟體制下的那種“強政府、弱社會”的格局，社會體制幾乎與30年前差不多。這不僅導致政府依然承擔了過多的社會職能，包攬了過多的社會事業，如教育、科研、醫療服務、文化、慈善、矛盾調解等等，限制了民間力量在社會領域的積極作用，而且導致社會不平等，如戶籍制度造成了同城公共服務待遇不平等，編制制度造成單位同工不同酬。社會不平等加劇了經濟不平等和分配的不公平，這是造成當前貧富差距擴大的重要社會原因。社會改革的目標指向是平等，政府要通過向社會放權來減少和轉變政府的各種社會職能，把社會能做的都交給社會去做，要把重點放在促進社會平等的制度建設上來，使社會有序地自我運轉，促進社會和諧。
從政府與社會的關系這個維度來看，財政改革不只是調整支出結構，增加社會性支出，提供更多更優質的公共服務，更重要的是如何處理好財政與事業單位、民間社會組織之間的關系以及如何購買公共服務。在純粹營利性組織與純粹公益性組織之間，還有許多過度形態的組織，如准營利性組織、准公益性組織等。如國外正在快速發展的“社會企業”，就是一種具有商業化特征的公益性組織，搞經營並有盈利，但盈利不是目標，而是手段，服從於公益目的。在我國，還缺乏這類組織發展的空間。財政如何促進旨在公益性的各類組織——包括以商業化形式存在的公益性組織的發展，是財政在社會領域定位要重新思考的重大問題。
在傳統理論中，財政是一個經濟學概念，財政的職能也是基於經濟視角來確立的，很少從政府與社會的關系這個角度來考慮。這是導致財政改革、財政政策出現偏差的重要根源。從經濟的視角來看，財政與市場在資源配置上分工合作，財政在公共領域，市場在私人領域，從整體上優化資源配置﹔從社會視角來看，財政與社會在促進公平正義上分工，二者都處於公共領域，但財政運用公共權力和公共資源，而社會則運用公共權利和民間資源，從整體上促進社會公平正義。校正財政認識上的偏差，重構財政定位，這既是理論的任務，也是改革的內容。
三是市場與社會的關系。市場發育，產生的是經濟理性和經濟人行為﹔社會發育，產生的是社會理性（公共理性）和公益人行為。一個國家的健康發展，需要經濟理性和社會理性，這就像兩個輪子，須臾不可或缺。我國市場領域產生的許多“不講良心”的事情，除了監管缺失，與社會發育嚴重滯后，缺乏社會理性內在相連。市場除了要有政府規制，還應當有社會約束。用社會理性去約束經濟理性，避免一切向錢看所導致的人性扭曲和社會畸形。
對政府來說，哪些交給市場，哪些交給社會，是當前仍未解決好的問題。在“二分法”（政府、市場）的改革思維下，要麼是政府承擔，要麼是交給市場，忽視了社會的功能作用。這是導致我國社會領域的改革出現要麼過度市場化，要麼政府包攬的局面，找不到一個平衡點。醫療衛生的改革就是一個典型案例，像鐘擺一樣在市場化與政府包攬之間擺動，而對社會自身發揮作用的巨大空間視而不見。這對財政而言，需要拓寬思維，從理清市場與社會兩者關系入手來確立財政新的定位，明確財政這方面的功能作用。如醫院、學校、科研院所，既可以是營利性組織，也可以是公益性組織，財政如何發揮作用，是當前面臨的復雜問題。這對我國而言，也是一個全新的問題。市場具有自組織能力，社會同樣如此。過去的財政改革促進了市場自組織能力的提升，如何提高社會自組織能力，實現社會自我管理、自我約束，同樣離不開當前的財政改革。
上述三個方面的關系涉及三個方面的改革：政府改革、經濟改革和社會改革，這是實現“五位一體”建設發展的前提條件。財政身處其中，與這三個方面的改革都有不可分割的內在聯系，財政可以在其中發揮牽引功能、倒逼功能。在過去的經濟改革中，財政改革是中心環節﹔在當前作為重點的社會改革和政府改革中，財政改革依然具有“先鋒官”的作用。通過理財的變革來倒逼政府改革和牽引社會改革，在歷史上並不鮮見，在當今更是現實選擇。
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