王雍君：允許地方政府舉債是一種進步 也是客觀需要

　　預算法實施進入第20個年頭，修法之路歷經坎坷，跨越三屆人大。昨天，十二屆全國人大常委會首次審議預算法修正案草案，這也是預算法修法進入立法程序后進行的第三次審議。

　　三審稿提出我國要確立四本預算的全口徑預算體系，報人大審批的預算要按功能和經濟分類分別編制，預算執行情況報告和政府採購則都要公開。此外三審稿擬適度放開省級政府發行地方債。

　　針對預算法三審的相關問題，採訪了國務院參事、中央財經大學稅務學院副院長劉桓，中央財經大學財經研究院院長王雍君，中國人民大學法學院經濟法教研室主任、中國財稅法學研究會副會長朱大旗，首都經貿大學法學院副院長、中國財稅法學研究會秘書長周序中。

　　□整體解讀

　　提高財政績效讓單位更守法

　　周序中認為，這次的三審稿從編制到監督檢查，以及公開透明和地方債舉借等方面都有了比較大的進步，這將有助於我國財政預算體系將收支兩頭都更好地管控起來。

　　他介紹，過去一些部門單位都認為預算只是一種可有可無的財務計劃體系，並沒有從心底將其作為一個“亞憲法”來加以尊重。預算單位隨意改變預算計劃，亂要錢而且輕易就能要到錢。預算編制也不科學，超支、結余等現象也較為普遍。

　　對此周序中認為，更嚴格的編審和監管制度，將迫使預算單位更尊重預算法，更好地指導政府部門依照預算法規定，在預算執行環節提高財政資金的使用績效。

　　□立法目的

　　強化人大監督保障財政資金籌集分配使用

　　三審稿這次增加了“規范政府的收支行為”、“建立健全全面規范公開透明的預算制度”這兩項。

　　對此，朱大旗提出，修改預算法應體現現代政府預算公正性、民主法、法制性的特點，以保障人民大眾社會公共需要和公共福利最大化、最優化的實現為出發點。

　　而預算本質是管理政府的工具，是要對政府的收支行為進行規范、控制和監督。目前我國預算法保障人民大眾公共需要最大化實現的精神明顯不足。

　　他認為預算法的立法宗旨必須推動預算目的由政府管理的工具向管理政府的工具改變，進而保障人民最大化的公共財政福利。所以這次立法宗旨提出規范和約束政府的預算收支行為，有助於強化各級人大在預算活動中的監督和控制作用，明確預算主體的權利和責任，保障公共財政資金的籌集、分配和使用，進而符合社會公眾的需要。

　　□修改內容

　　1

　　地方債

　　擬適度放開省級政府發債

　　現行預算法規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。這次三審稿對地方政府的舉債適度放寬，但加以嚴格規定。

　　三審稿建議明確主體，隻能是經國務院批准的省一級政府才能發行地方政府債券。同時三審稿對舉債方式、用途、償債資金等也都作出規定，即方式限於隻能是發地方政府投資債券，舉債的用途隻能是公共預算當中必需的部分建設投資，而且不能用於經常性支出，還應當有穩定的償債資金來源。

　　暗轉明將使地方債更可控

　　劉桓介紹，由於地方經濟不是一個完整的經濟體系，同時一旦地方政府無力償債，那麼中央政府就要負責兜底即償債，所以過去我國基本不允許地方政府自行舉債。不過由於一段時期以來國內事權下沉較多，而地方政府又存在財力有限的問題，使得一些地方政府或違規舉債，或通過土地財政來解決資金不足的壓力。這也導致了一些地方政府的“隱性地方債”不斷增加。

　　這次三審稿提出省一級政府可舉債，劉桓認為，這種將隱性地方債變為公開地方債的做法是可取的，因為通過嚴格規定和管理，將使地方債更可控，規模更合理。

　　劉桓還建議，為了管好地方債，確保比例合理，應首先與當地財政收支水平挂鉤，確保地方政府有償還能力﹔其次對舉債的城市建設項目要進行評估，根據項目必要性和可行性報告，確定其舉債是否合理﹔最后對於投資回收期和償債計劃，也應提前明確。

　　此外劉桓還提出，國家應在地方政府舉債方面盡快加以研究並出台相關配套管理辦法，對管理和追責問題加以強化，明確追責時的責任人和處理辦法。同時國家應對地方政府舉債實行透明化，要求地方政府有義務向社會公開舉債有關內容，使普通民眾和業內專家都能參與並對其加以合理監督，使舉債資金在使用中發揮更大效益。

　　非省級大城市舉債可商榷

　　王雍君則表示，三審稿這次提出在一定程度上允許地方政府舉債是一種進步，也是客觀需要。不過他也認為，隻允許“國務院批准的省一級政府”舉債這種一刀切的提法似乎還有不妥之處，值得商榷。

　　對此王雍君解釋，地方政府是否能夠舉債，應該以一些更科學的門檻性指標來界定，而非簡單的行政級別。他介紹，這些指標應該包括地方政府的資產負債情況，信用體系評級狀況，資金流情況，舉債項目必要性分析，舉債項目自我償還能力評估。王雍君分析，綜合這些條件，其實除了四大省級直轄市，其他像深圳、蘇州等一些大城市的地方政府，其實也是具備舉債和償債能力的。允許這些經濟條件好的大城市舉債，其實對其今后的發展是有促進作用的。

　　另外王雍君還提出，對於舉債方法今后預算法修正案草案的審議內容還可以再多樣化一些。他認為除了現有發行債券這種較為單一的模式之外，以后還可適當允許地方政府向國外借債，或者向政策性銀行直接借債等方法。