[摘要]德國將政黨納入憲法規定之中，用法律制度保障並規范政黨行為，使政黨政治呈現出規范化、法制化的特征。其將司法程序與原則用於解決政黨內部爭議、處理政黨紀律問題，創建了黨內仲裁制度以執行政黨紀律，從而形成了具有德國特色的國家法律與黨規黨紀之關系。這對於我國處理依法治國與依規治黨的關系具有一定的借鑒意義。
政黨在當代德國政治生活中發揮著核心作用。二戰后，德國從自身的國情和歷史教訓出發，率先將政黨納入憲法之中，用法律制度來保障並規范政黨的行為，使德國政黨政治呈現出規范化、法制化的特征。德國政黨法制將國家民主的一般原則適用於政黨內部，並創造性地將司法程序與原則適用於解決政黨內部爭議、處理政黨紀律問題，從而創建了獨特的政黨紀律執行方式，即黨內仲裁制度。這一制度同德國的政黨法制一並構成了對政黨的規范與約束，形成了具有德國特色的國家法律與黨規黨紀的關系。
一、 國家法律與黨紀黨規關系之一般
要理解德國國家法律同黨紀黨規的關系，首先要了解國家法律與黨紀黨規的相關概念與一般特性。
本文中的國家概念，是作為政治組織理解，而且是功能最強、形態最復雜的政治組織。這個組織建立有以憲法為核心內容的政治制度和法律規范，在特定的領土內要求國民一體遵行。政黨則是社會群體中一部分具有相同政治理念和政治主張的人的政治組織。政黨有明確的政治綱領，以執掌或參與政權為實現綱領的重要手段，並具有嚴密的組織系統和紀律約束，以動員和維系政黨組織的團結和統一，實現黨的政治目標。
國家與政黨在范疇和性質方面既有區別也有聯系。這種區別主要體現在：第一，兩者所涵蓋的主體范圍不同，因此國法與黨紀的適用范圍不同。第二，國家與政黨的組織性質不同，個人對國家的義務無從選擇、必須服從﹔而作為黨員因加入政黨是在政治認同基礎上的自願選擇，接受黨的約束是自願選擇的結果。第三，國家成員與政黨組織成員的權利來源不同，國法與黨紀發生作用的機制也不同。國家成員的權利與生俱來，而政黨成員的權利則是在政黨認同的基礎上通過自身的努力爭取的，是黨員在自己作為公民本來享有的自由權利的基礎上，以部30分的公民權利交換而來的，黨員在享有黨員權利的同時，必須接受黨的嚴格的紀律剛性約束，因此一般說來，黨紀黨規的要求嚴於國法。
同時，政黨與國家又存在交叉和重疊的關系。政黨制度是國家政治制度運行的載體和驅動力，政黨作為執政黨時掌握國家政權，經由法定程序進入國家制度體系，須依據法律授權和制度安排決定和管理國家事務，依憲執政已經成為世界各國執政黨的通則和慣例。在西方主要國家，政黨是在國家的憲政體制和政治制度內產生的，遵守憲政體制和政治制度是政黨存在的前提，在此前提下，政黨通過紀律約束和管理各級組織和黨員。在一些發展中國家，政黨產生往往早於國家，國家則是由政黨建立的，政黨承擔著建設國家、改造社會的重任，中國共產黨在這類政黨中最具有代表性。在這種情境下，人們對執政黨的認同往往與對國家的認同、與對社會制度的認同緊密聯系在一起。中國共產黨作為中國唯一的執政黨，作為全中國人民的領導核心，在領導全國人民全面推進依法治國的進程中，黨紀嚴於國法的關系是十分明確、不容置疑的。同時，國家法律則是不可觸碰的底線。對中共黨員來講，入黨是建立在認同黨的政治綱領、服從黨的決議、遵守黨的紀律、執行黨的決議等體現實質內容的政黨認同的基礎上的自覺自願行為。中國共產黨作為中國工人階級和中華民族的先鋒隊組織，在長期執政的情況下，各級黨組織和全體黨員必須受到黨規黨紀的剛性約束。黨的紀律是黨內規矩，黨規黨紀嚴於國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標准嚴格要求自己。因目無黨紀國法、徇私枉法或貪贓枉法而落馬的貪腐官員，作為中共黨員，對其處理正是按照黨紀、國法的時序，首先接受組織調查、受到黨紀的懲處，被開除出黨后更是理應受到國家法律的制裁。
認識國家法律與黨紀黨規等概念和它們相互之間的一般關系，有利於探討德國是如何處理國家法律與黨紀黨規關系的。
二、 德國法律對政黨的規范
第二次世界大戰后，經過多年的政治實踐，德國建立起一套較為完善的規范與保障政黨行為的法律體系，統稱為“政黨法制”，包含《基本法》這一基礎性、憲法性的法律和《政黨法》《選舉法》等一般性法律。1949年5月23日頒布生效的德國《基本法》，第一次在憲法中明確規定：
（1）政黨參與人民政治意志決策的形成。政黨的建立是自由的。政黨內部秩序須符合民主原則，政黨必須公開說明其經費來源和使用情況以及財產狀況。
（2）政黨宗旨或黨員行為有意破壞或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志聯邦共和國的生存的，該政黨屬違反憲法。政黨違憲由聯邦憲法法院予以裁判。
（3）有關政黨的具體規定由聯邦法律予以認定[1]。
《基本法》吸取了魏瑪憲法的失敗教訓，試圖避免個人獨裁制的政黨再次出現在德國的政治生活之中，並努力遏制“寡頭統治鐵律”。因此，其將民主的基本原則，諸如基本政治權利、權力制衡、民主選舉等，同樣適用於政黨內部，從而規范了政黨內部政治意見的形成方式，以實行黨內民主。
1967年7月24日通過的《關於政黨的法律》（即《政黨法》），使《基本法》的規定更具體化並具有了可操作性。《政黨法》最近一次修改是在2011年，共有8章41條，包括對政黨的一般性規定、對政黨的內部組織和內部秩序的規定以及有關政黨財務的規定。其中，第10條對政黨紀律作了明確規定，包括加入政黨的條件和程序，政黨成員的權利、義務，對違紀黨員的處罰及其程序等。具體如下：
（1）政黨的有關機關可根據章程，進一步對黨員的接納做出規定。拒絕與接納申請無須說明理由，設置一般的包括有期限的接納禁期是不允許的。那些根據法院判決不具備被選舉權或選舉權的人不能成為某一個政黨的成員。
（2）政黨的黨員和黨的機關中的代表擁有同樣的表決權。表決權的行使可以通過章程以該黨員是否履行了繳納黨費的義務為條件做進一步規定。黨員有權隨時立刻退黨。
（3）在章程中必須規定對黨員的處罰措施、採取處罰措施的原因和可以做出處罰措施的黨的機關等內容。在解除黨內職務或剝奪擔任黨內職務能力的情況下，必須說明作出該決議的理由。
（4）一名黨員隻有當其蓄意違反黨的章程或嚴重違反黨的基本原則或規章，並因此給黨帶來嚴重31損害的情況下才能被開除出黨。
（5）由按照仲裁庭規章規定的主管仲裁庭就開除黨籍做出裁決。必須保証被開除者有上訴到上一級仲裁庭的可能性。必須以書面形式說明做出該裁決的理由。在須要迅速採取措施的緊迫且嚴重的情況下，黨的理事會或一個地區組織的理事會可以排除一名黨員行使其權利，直到仲裁庭做出裁決為止[2-1]。
《政黨法》將政黨的紀律處分劃分為一般性處分（第10條第3款所規定）以及開除處分（第10條第4款所規定）兩類。一般性處分包括警告、訓斥、解除黨內職務、暫時停止黨員權利等。而最嚴厲的開除黨籍處分，則須經黨內仲裁庭作出決議方可進行。由此可見，德國的《政黨法》十分重視保障黨員的權利，並使這些權利處於黨內民主的保障之下。政黨不能憑領袖的意願隨意處罰黨員，而必須通過黨內仲裁庭這一類似司法的制度來貫徹執行黨的紀律、解決黨內爭議。
德國各政黨都依據《政黨法》的這一規定制定了本黨黨章中關於黨紀約束的條款。例如，德國社會民主黨黨章第35條規定：“對於因嚴重違反黨代表大會或黨組織的決議而給黨的利益造成損害，或者有不名譽行為或嚴重違背黨的原則的黨員，必須執行黨紀審理程序。”[2-2]基督教民主聯盟黨黨章第10條、自由民主黨黨章第6條的內容與之相似。為執行黨紀，德國各政黨設立了黨內仲裁制度。
三、 黨內仲裁制度——德國政黨法制的創新
根據《政黨法》，政黨成立專門機構行使類似司法部門的職權，判定該黨內部的黨員或機構團體是否違背了黨的制度、原則、決定，或是否因其行為對黨造成損害，並決定是否對其實施相應的懲罰。黨內仲裁制度的設計來自黨內民主的理念，它不僅僅是一個調和政黨內部各方利益的黨內紛爭解決制度，更在政黨中扮演著執行黨紀的核心渠道這一重要角色。黨內仲裁制度是德國對於政黨內部組織結構的一種創新。《政黨法》第14條對黨的仲裁庭規定如下：
（1）為了調解和裁決政黨或一個地區組織與單個黨員之間的糾紛，以及關於闡釋和適用章程方面的糾紛，必須至少在黨和黨的最高一級地區組織設立仲裁庭。多個縣一級的地區組織可以設立共同的仲裁庭。
（2）仲裁庭的成員經選舉產生，任期最多四年。他們不允許是黨的某一個地區組織的理事會成員，不允許和黨或某一個地區組織有聘用關系或從它們那裡定期獲得收入。他們是獨立的，不受命令支配。
（3）章程可以規定仲裁庭全部或在個別情況下設置陪審員，陪審員由爭議雙方指定，兩方人數相當。
（4）針對仲裁庭的工作必須頒布一份仲裁庭規章，它確保當事雙方能獲得聽審、公正的程序以及因不公正而要求某一個仲裁庭成員回避的權利[2-3]。
根據這一規定，德國各政黨都進行了相應的內部制度設計。其中兩大主要政黨——左翼的德國社會民主黨和右翼的基督教民主聯盟黨的黨內仲裁制度最為典型。
德國社會民主黨設有仲裁委員會，負責黨紀訴訟程序、黨章爭議程序和選舉異議程序。該委員會分為兩級，分別是區級仲裁委員會和聯邦仲裁委員會。每級仲裁委員會都設有一名主席、兩名副主席和四名委員，由相應級別的黨的代表大會通過秘密投票的方式選舉產生，任期兩年，可以連任。為了保障仲裁的獨立性，這些成員不能是黨的主席團成員以及受雇於該黨的黨工，他們的工作必須是完全獨立的，並且不受任何指令的約束。仲裁委員會在有一名主席和兩名委員在場的情況下就可以作出裁決。作為一個左翼政黨，社會民主黨還格外強調性別平等，規定仲裁委員會的成員必須包括女性成員。
對於因嚴重違反黨的代表大會或黨組織的決議而給黨的利益造成損害，或者有不名譽行為或嚴重違背黨的原則的黨員，各級黨組織都可以向當事黨員所屬的區的仲裁委員會提出執行黨紀審理程序的建議，由此啟動黨紀審理程序。仲裁委員會可以對相關黨員做出以下四種判決：給予警告﹔暫時剝奪擔任某項職務或一切職務的權利，期限不超過三年﹔暫時停止享受黨員的某項權利或一切權利，期限不超過三年﹔開除出黨——隻有在黨員蓄意違反黨的章程或者嚴重違反黨的原則或紀律，並因此對黨造成重大損害的情況下，才能作出此項判決。仲裁委員會作出的所有決定必須注明關於上訴權的說明，以便使被懲罰者了解可以向哪個上級仲裁委員會提請上訴。
如果黨內的訴訟涉及黨的執行委員會，則應交由專門的監察委員會負責。監察委員會是社會民主32黨特有的機構，設立之目的就是為了監督黨的執行委員會，並審理對黨的執行委員會的控訴。監察委員會由9名委員組成，由黨的代表大會選舉產生。同樣的，這些委員也不能是黨的委員會或執行委員會成員、或者專職黨工①。
基督教民主聯盟黨同樣根據《政黨法》的相關規定，在其內部相應地設立政黨法院。不同於社會民主黨的兩級仲裁體制，基民盟的政黨法院共有三級，分別是鄉鎮政黨法院、州政黨法院和聯邦政黨法院。法院成員同樣由各級黨員代表大會選舉產生，成員人數則略有不同。相較於社民黨，基民盟更加強調成員的獨立性，它在黨章中明確規定，政黨法院的成員不能是黨的某一級組織的理事會成員，也不允許與黨的任何地區組織發生聘用關系，以最大程度地保証政黨法院的成員不受黨內其他人員、機構的影響，獨立地作出判決。
社民黨和基民盟在黨內仲裁中都規定了申請回避條款，以避免可能存在的偏袒行為。二者也都規定了程序參與方可以由辯護人代理，前提是辯護人必須是本黨黨員。基民盟由於強調權威性，要求辯護人必須具備律師資格，每次出席審判的主席和半數的陪審法官也都須具備專門的法律知識。而社會民主黨認為黨內仲裁的政治意義大於法律意義，因此沒有做此類要求。
除了這兩大政黨以外，德國的其他政黨也依法設有類似的機構，譬如基督教社會聯盟的政黨仲裁法庭、左翼黨的仲裁委員會等。
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