蘇楊：國家公園不是自然保護區的升級版【2】

俄羅斯等國的情況比較特殊，但也沒有確定的標准

俄羅斯的保護地體系發展情況對中國借鑒意義較大，因為中國的自然保護區體系建立之初就效仿蘇聯，而目前東北虎豹國家公園和大熊貓國家公園的相關情況與俄羅斯從自然保護區到國家公園的發展有一定可比性，因此須專門析之。

1916年，俄羅斯就建立了第一個專門的自然保護區——西伯利亞貝加爾湖畔巴爾古津自然保護區。而其第一個國家公園遲至1983年才建立。目前，俄羅斯的自然保護區和國家公園均是依據俄羅斯聯邦環境保護法 （2002年1月10日公布施行）建立的。其中第九章“受特殊保護的自然客體”的第五十八條“保護自然客體的措施”說明：國家自然保護區域，其中包括國家生物圈自然保護區、國家自然禁區、自然遺跡、國家公園、森林公園、自然公園、植物園和其他受特殊保護區域，具有特殊自然保護價值的科學、歷史文化、美學、休閑、保健和其他重要意義的自然客體，構成自然保護區域資源。在俄羅斯目前已建成的47個國家公園中，以單一物種命名的隻有寥寥幾個，最出名的是西伯利亞虎國家公園等（還有一個豹地國家公園，名字也只是“有豹的地”）。從2007年開始籌建的西伯利亞虎國家公園，位於哈巴羅夫斯克邊疆區境內阿穆爾河（中國稱黑龍江）右岸的錫赫特山區，面積約4300平方公裡。俄羅斯的國家公園與自然保護區在設計之初本來有大致兩方面區別：①國家公園面積較大、功能較多，不僅考慮生物多樣性保護，還考慮景觀及其他可為公眾享受的資源（如索契國家公園），因此較易成為公眾吸引物﹔②國家公園的行政資源保障程度更高﹔③國家公園內部分區管理，自然保護區不分區、整體嚴格保護。俄羅斯的國家公園並非都來自原有的自然保護區，其第一個國家公園就是傳統的療養勝地——索契。索契擁有較好的自然景觀和易於產業化開發的硫化氫療養溫泉，一直都是俄羅斯最好的療養勝地，森林、海洋、地質景觀和地熱資源，都有較高的保護價值且易於與旅游產業結合起來（參見圖3）。但俄羅斯的國家公園創建標准飄忽不定，如果對生物多樣性和生態系統保護有重大價值，也會建成國家公園，這方面的案例分別是西伯利亞虎國家公園和2009年建立的北極圈國家公園（北極圈國家公園是為了履行生物多樣性條約下的責任和義務以及承擔保護北極圈的國際責任而設立的）。總體說來，俄羅斯的國家公園與自然保護區體系區別不太明顯：二者基於同一個法律，也共享同樣的紀念活動（其設置了國家公園和自然保護區日，同一天，每年的1月11日）。

這樣帶來的問題就是：既有索契這樣的以保護基礎上適度利用讓國民共享最佳資源理念來設立的國家公園，也有西伯利亞虎和北極圈這樣按照自然保護區來設立和管理的國家公園，這就難免產生在國家公園體系內設置標准、管理要求乃至管理體制不統一的情況。也可以說，俄羅斯設立各類自然保護地的邏輯一致性不夠好，隨機因素較多。但因為其整體地廣人稀，對管理的精細化要求顯然不如存在明顯的“人、地”約束的中國，其偶爾存在的混淆自然保護區和國家公園區別也問題不大的情況顯然不能在中國復制。

與俄羅斯情況有些類似的是印度尼西亞，自然保護區與國家公園並存，且保護區與國家公園之間沒有太嚴格的區分。其1992年建立的第一個國家公園是基於自然保護區的，但后來建立的國家公園並非都源自自然保護區，且其5個保護蘇門答臘虎的國家公園均以地名來命名。

國家公園不應是自然保護區2.0版，二者應各司其職

說了這麼多別國的經驗，可以再從學術和政策的角度總結一下二者的區別。

單就學術而言，二者應各司其職，這首先是因為從邊界劃分和功能分區而言，以保護生態系統和生態過程為目標的國家公園與保護某個物種棲息地的野生動植物類型自然保護區有不同的要求。從生態學角度而言，不同保護對象的需求是不同的，某個物種（哪怕是旗艦物種）全部的棲息地不等同於某個完整的生態系統。如果將功能聚焦於保護某個物種，則國家公園在面積確定和邊界劃分上就很難科學，很難實現“保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性”。而且，基本不可能將某個物種的全部棲息地都劃為保護區域。這是因為，某個物種的棲息地與其活動方式、所需的活動面積以及自然條件的變化有關，大型哺乳動物（如虎）單個個體的活動面積可能達到幾百平方公裡，還有不少大型草食野生動物的棲息地存在季節性變化，如羚牛冬季在海拔較低處、其他季節在海拔較高處，海拔較低處往往人口密度較高，很難全部劃成保護區域。若依羚牛的生活軌跡將相關區域全部劃為國家公園，則難免嚴重的人獸沖突和管理機構與地方政府的沖突。即某個物種全部的棲息地常常超越了某個完整的生態系統。並且，某個物種是否可以在某一斑塊中生存，不僅取決於該斑塊的大小和斑塊之間的距離，也取決於周圍斑塊的特征。因此，某個以保護物種為對象的自然保護區的面積還與周圍環境及其與其他自然保護區之間的聯系有關。國家公園則不必專門考慮某個物種棲息地的變化情況，更多著眼於以一個完整的生態系統來劃界，並從兼顧生態系統的保護需要和人的合理利用的視角來進行功能分區（如三江源國家公園按照生態系統功能、保護目標和利用價值將各園區劃分為核心保育區、生態保育修復區、傳統利用區等功能區，這與自然保護區劃分核心區、緩沖區和實驗區在劃分理念和標准上存在明顯的區別）。

學術角度不能將二者等同，政策角度實際上也難以准確表述將國家公園視為自然保護區升級版這種思路下國家公園與自然保護區的區別。我國有的部門的說法是：與傳統的自然保護區相比，國家公園最大特點是保護面積更大、保護力度更強、棲息地生態系統原真性和完整性更高。按這樣的說法，莫非國家公園就是更大、更真、管得更嚴的自然保護區？而中國的《自然保護區條例》已經是全世界管理要求最嚴的法規了，《自然保護區條例》也從未限定過自然保護區的面積上限，國家級自然保護區評審也號稱對資源價值要求很高。這種情況下，為何還要設置國家公園？這是此種說法難以解答的。盡管這種說法列舉的區別確實在一些國家部分存在（如德國的國家公園相對保護區面積更大，當然其管理未見得科學、管理水平也未見得高），但從大多數國家的普遍情況來看：①國家公園比自然保護區功能多、涉及因素多，不能將所有自然保護區轉變為國家公園，也不是主要從自然保護區中才能選出國家公園﹔②一般情況下，不宜以重要保護物種來冠名國家公園，尤其在保護對象眾多的情況下，否則難以科學劃界和分區。

至於中央《生態文明體制改革總體方案》中在國家公園一節：第十二節中提到的“實行更嚴格的保護”，在中國的《自然保護區條例》已經是全世界“最嚴”，在紙上最嚴的情況下，為何國家公園要承擔這樣的功能？且聽下回分解，為何和如何讓國家公園實施更嚴格的保護。