社会保障制度改革的成就、问题与基本经验

在基本养老保险制度中引入了个人账户，构建了当今世界独一无二的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式，这一制度创新亦为世界提供了新鲜的经验。

从计划经济时代的国家—单位（集体）保障制到新型的国家—社会保障制，许多事实都证明了中国社会保障改革所取得的成就是巨大的。

首先，实现了国民社会保障观念的革新。原有制度下形成的是国民靠国家、靠单位、靠集体的传统保障观念，改革以来则逐渐形成了政府、企业、个人及社会各方共同分担保障责任的意识，从集体主义、父爱主义到个人适度负责、互助主义，从恩赐意识到平等意识，从等级差序到公平取向，从权利主义到责任分担等等，这种观念的革新，事实上为社会保障制度的理性发展扫除了最重要的观念障碍。

其次，实现了新旧制度的整体转型。概括而言，就是国家主导、责任共担、社会化、多层次、权利义务相结合的国家——社会保障制度，已经全面地替代了原有的国家负责、单位（集体）包办、板块分割、封闭运行、福利型的国家——单位保障制度。

再次，创建了独特的统账结合型基本养老保险模式。即在基本养老保险制度中引入了个人账户，构建了当今世界独一无二的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式，这一制度创新亦为世界提供了新鲜的经验。

此外，在社会保障法制建设与体制改革等方面也取得了重要进展。例如，《社会保险法》已于2011年7月1日正式实施，《军人保险法》也即将实施，同时经过1998、2008年两次大的机构改革，使一直处于过度分散、混乱无序状态的社会保障管理体制完成了从分散管理到适度统管的初步进程。社会保障改革所取得的上述成就，最终都集中地表现在化解风险与普惠全民上。没有社会保障改革与新制度的建设，不可能有国民经济持续高速增长的奇迹，也不会有如此安定的社会环境与劳动力的自由流动。新型社会保障制度也保障了全体人民的基本生活权益，如以最低生活保障制度为核心的社会救助已经覆盖城乡居民，医疗保障制度已经惠及95%以上的人口，基本养老保险在2012年能够实现制度全覆盖，整个社会保障制度普惠全民的愿景即将实现，这是我国在继续创造国民经济持续高速增长30多年的奇迹后，正在创造中国式的社会发展奇迹。

然而，客观而论，中国社会保障改革历程并非只有成功与成就，它还同时存在着一些不足与失误，并面临诸多挑战。

一是社会保障改革观念存在着片面性。如只强调社会保障改革为国有企业改革配套和为市场经济改革服务，加之在个人责任回归方面一度矫枉过正，一度使社会保障改革迷失正确方向并走了一些弯路。

二是在改革中存在着统放不分、分割推进的缺陷，使社会保障制度的统一性受到损害，制度碎片化现象严重，也为未来的制度整合留下了不良的后遗症。

三是历史责任与现实责任、政府责任与社会责任、中央责任与地方责任等迄今仍无清晰的法定边界，这种状况已经构成了新型社会保障制度走向定型、稳定的客观障碍。

四是现行社会保障制度几乎均存在着缺陷，例如，养老保险制度的地区分割及不同制度下的待遇悬殊差距，医疗保险制度分割所带来的浪费、低效与不公，工伤保险与失业保险制度预防功能的缺失，最低生活保障制度、老年人福利制度等的城乡分割，住房保障制度中存在的功能错位，社会保障基金投资政策的缺失等等，都在直接影响着社会保障制度的公平性与效率的提升，并对国民经济持续、健康发展产生不利的影响。

上述不足与缺陷，一部分是由于历史原因与发展不平衡造成的，一部分是由于“摸着石头过河”、渐进改革中经验不足造成的，但也有一部分是由于改革不够理性、制度设计不够周密和不正常的部门利益冲突造成的，从而是值得吸取的深刻教训。

通过对社会保障制度改革的全面考察，与国外同类改革相比较，可以发现如下经验：

第一，坚持走中国特色的社会保障道路。在改革进程中，中国借鉴与吸收了许多国家行之有效的经验，如起源于德国的社会保险模式，发端于新加坡的公积金模式与智利公共养老金私有化的个人账户模式等。但中国没有照搬、照抄国外模式，而是在尊重国情的基础上，在一定程度上实现了制度的创新，并采取了一种混合型模式的政策取向。例如，《社会保险法》规范了全民养老保险、全民医疗保险等，实际上是规定了中国的社会保障体系是以权利义务相结合的社会保险为主体；传统的家庭保障虽因少子高龄化与家庭结构小型化而持续削弱，但仍发挥着重要的保障作用；城镇居家养老服务的供给，具有明显的中国特色；农村土地集体所有制虽然采取了承包责任制形式，仍在一定程度上发挥着保障农村居民基本生活的功能，等等。

第二，坚持渐进改革。中国的社会保障改革采取的是试点先行、单项推进、多轨并存、以新替旧的改革策略，从单项突破到综合改革，从局部探索到全面推广，从弥补缺失到促进公平，走的是一条渐进改革的道路。这种渐进改革因其震动较小、出现问题较易得到纠正、新制度建设可以在不断总结经验教训中逐渐成熟，确实是一条社会保障制度改革的中国经验。

第三，与国民经济发展保持协调性。在改革开放前一个时期，针对原有社会保障制度的改革之所以能够在削减福利的条件下获得持续推进，起初主要不是因为国民的认同与支持，而是国民经济保持了持续高速增长，绝大多数城乡居民的收入增长要大于相关福利下降所付出的代价，这是中国社会保障改革能够较为平稳推进的重要原因。进入20世纪90年代，当国家确立社会主义市场经济体制为目标模式后，曾因未能同步推进社会保障制度建设而出现过数以百万计的退休人员不能按时足额领到养老金、失业及下岗人员缺乏起码的生活保障、城镇困难群体不能获得相应的社会援助等现象，结果造成国民危机感倍增，也将国民经济带到了危险边缘。从1998年始，中央政府加大对社会保障改革的直接投入，强力推进“两个确保、三条保障线”，即确保离退休人员按时足额领取养老金，确保下岗职工按时足额领到下岗职工基本生活保障金，并建立最低生活保障制度，充分发挥失业保险的功能等，逐渐恢复了社会保障制度的信誉，也切实解决了亿万劳动者及城乡低收入家庭的最低生活保障问题。2008年遭遇国际金融危机并面临低迷的世界经济格局，党和政府又进一步加快了社会保障体系建设步伐，在社会救助、医疗保险、养老保险与住房保障等方面加大投入，促使社会保障制度迅速普惠全民，不仅国民经济并未随着世界经济而陷入低迷，而且迅速摆脱危机而继续运行在高速增长的轨道上。可见，以往30年来的改革实践，从正反两方面证明了社会保障改革与国民经济发展保持协调性是一条宝贵的经验。