（二）推行基本养老保险省级统筹存在的问题

国务院1998年就发文要求各地尽快建立省级统筹制度，但推行进展非常缓慢，经过近十年的过程，全国才有不到三分之一的省份实现或部分实现基本养老保险省级统筹。即便推行了基本养老保险省级统筹的省份，也存在诸多的现实问题。基本养老金省级统筹推行缓慢主要包括以下即各方面的问题：

1．难以平衡和协调省级政府和市县政府的责任

平衡和协调省级政府和市县政府的责任，调动省级政府和市县两个方面的积极性，是推进基本养老金省级统筹的最难把握的难点问题。一些地方的省级统筹实践说明了这一点。例如，陕西省“五子模式”中的第一点，政府定点子，将“省政府作为确保社会化发放的第一责任人”，没有提及市县级政府在这一问题上应承担什么样的责任，这从制度上就加大了省政府的责任和风险，淡化了市县级政府的责任。这样，一方面，在确保养老金的发放问题上，市县级政府并无明确的责任，由于没有明确的责任，在工作中就没有压力和动力，重税轻费现象非常严重，企业拖欠保费问题日益突出。另一方面，由于省政府为确保养老金发放的第一责任人，直接导致了地市和县级政府管理社会保险的积极性不高，而对提前退休的问题缺乏足够重视，导致地市和县级养老保险基金收支平衡机制脆弱。

2．确立省内各地调剂标准存在困难

建立省级统筹制度，一个重要目标是提高统筹层次，是增强基金调剂能力，解决各地市之间基金结余不平衡的问题，确保全省范围内养老金的按时足额发放。但是，一些地方的实践来看，省级统筹调剂存在两个方面的难点：一是调剂计划的科学性问题。调剂计划是省市社会保险部门根据所掌握的各项基础数据通过测算而产生的，但是对各市千变万化的情况预测不可能十分充分和周到。例如，职工工资总额的增减变化、离退休人员数量及费用增减变化，企业经营状况以及统筹基金及时足额缴纳等等情况，容易出现计划与实际的脱节。二是调剂对象的确定问题。谁为调剂者，谁为被调剂者，需要顾及到国民经济状况及所谓穷富的问题。省级统筹出现的一个问题是经济状况较好的富裕地方受到调剂，而经济状况较差的贫困地方反倒要拿出钱来做贡献。原因是贫困地区考虑养老保险基金平衡能力弱往往采取较低标准支付养老金，而富裕地区采取高标准支付养老金，结果富裕地区出现养老保险基金赤字，贫困地区反而留有结余。穷帮富的现象暴露了调剂幅度与承受能力的矛盾以及利益分配上各受益地与贡献地心理上的不平衡。

3．区域差距引发的养老金调剂矛盾仍难以解决。养老保险省级统筹实现以后，由于经济发展的地区差距，所导致的贫困落后地区养老保险收支自求平衡功能弱，而较发达的东部地区养老保险基金会出现较多结余，受省级统筹的局限，省区之间难以调剂，就会出现要么贫困落后地区基本养老保险运转困难，加重这些地方的财政负担，要么中央财政增加对这些地区的养老保险补助，加重中央财政的负担。目前辽宁试点中就出现地市间基本养老保险基金没有调剂的余地、省级统筹难以实现的矛盾。

4、省级政府缺乏应对养老保险收支矛盾的财政工具，难以确保养老保险制度的长期可持续发展。我国是一个中央集权制国家，地方政府在很大程度上服从中央政府，决定了地方政府财权、税权、债权的有限性。特别是《预算法》规定，地方政府无权发行债券弥补财政赤字。而基本养老保险会因日益提高的人口老龄化出现收不抵支的突出矛盾，依靠省级政府实现基本养老保险收支平衡就缺乏基本的财政条件。因此，即使实现省级统筹也只是养老保险基金管理的权宜之计。