中国制度文明顶层设计：目标模式、路径选择与过程控制

中国的制度改革处在关键时期，如何把握制度目标模式设定、变迁路径选择和改革过程控制等顶层设计问题是推进改革的基础工程。

首先，实现中国梦必须建立制度文明基础上法治国家的正式制度框架，这是制度改革顶层设计目标模式。目标模式是人们愿意为之奋斗并希望达到的愿景，是一种相对宏观同时又直观的意愿表达，回答了我们要创造一个什么样的世界，它是需要人们通过长期的奋斗才能接近或实现的目标。对于一个有组织的社会，目标模式能够凝聚人心，明确方向，激起人们为之奋斗的热情和力量。在顶层设计和总体规划中，目标模式的设定十分重要。这不仅可以形成广泛的共识，也是梳理当今发展谜团的关键。按照设计科学的思维逻辑，在解决任何难题时，要取得最佳结果的方法，就要先构想出最理想的解决方案是什么，然后再结合当前的实际做出调整和创新性的变革。但最初的目标模式是思维的起点，目标模式设置应该包括以下要素：具体的(Specific)、可度量(Measurable )、可实现 (Attainable )、 时效(Prescription )。

“中国梦”就是一种目标模式，十八大提出了中国制度基本框架也是中国制度的目标模式。要在中华民族复兴的伟大历程中推进制度文明，我们要对现实制度体系进行一系列的改革和完善。从现实的逻辑看，一个国家的制度建设成果，最重要的就是该国的具体法律制度和运行体制。制度的具体形态，是正式制度(宪法、法律、法规、条例等)和非正式制度(习俗、习惯、民族特质)的结合体，体现了这个国家建设的法理成果、历史成果。它一方面体现了历史上既有的现实，另一方面，也预示了未来的趋势和走向。西方制度体系包括政治制度、经济制度和社会制度等组成的制度体系。政治制度不是以“普选”、“多党制”为标签的政治制度，而是历经人类文明的漫长探索，远溯到中国几千年的不断探索，以及古希腊、古罗马思想家和政治家伟大的政治、经济和社会文明的实践。它是既包括宪法制度、政党制度、行政制度、地方和中央制度、监督制度等多种制度的总和，又包括人类历经几百年的发展形成了比较成熟的市场制度体系和社会管理体系。中国特色社会主义制度必将在汲取人类文明成果基础上实践中逐步发展、完善、定型，成为人类制度文明的典范。

其次，非正式制度基础上的制度变迁的规律探索是制度改革顶层设计的路径选择。习近平总书记在莫斯科国际关系学院发表重要演讲，就各国人民选择发展道路问题指出：鞋子合不合脚，自己穿了才知道。一个国家的发展道路合不合适，只有这个国家的人民才最有发言权。制度的形成带着一个国家民族文化历史的深刻烙印，特别是在有深厚文化传承的国家，制度演变更是如此。从这个意义上讲，世界上绝不会有两个完全相同的制度形态。历史上，中国的封建制和欧洲的封建制在具体形态上不同，中国的封建制是建立在宗法和集权基础上，强调大一统;欧洲的封建制是建立在分封制基础上，封建割据形态明显。在近现代，资本主义制度的形成也保留了一个国家民族文化的特征，如英美两国，同为资本主义国家，但具体的制度形态是不一样的。英国实行的是君主立宪制，美国则实行的是总统制。因此，探索改革顶层设计的路径，必须先研究各国国情。世界是复杂的、多元的，如果忽视了正式制度必须与非正式制度，及习俗、传统、文化与发展水平的有机统一和对接，制度就不可能有效运作。如果新的正式制度改革失去与本土条件融合的基础，就会破坏原来的社会有机体的正常生命。引导改革潮流，探索适合国情的制度形态，这是伟大的政治家所肩负的历史使命。

实践是检验真理的唯一标准。制度设计要充分考虑国情、文化、习俗和具体利益格局等非正式制度。转型国家之所以存在“路径依赖”，是由于制度实施过程中，运行制度的人和利用制度为其服务的人的利益驱动，使制度改革无法发挥设计初衷的效果。改革要顺利推进，改革的路径选择和先后顺序至关重要，改革中的利益格局的有效引导非常关键。主导者怎么执行政策，创造怎样的环境来保证改革的顺利进行，协调发展、改革、稳定的关系，改革才能有序开展。苏联把人道的民主主义作为目标，提出了无限制的发展和公开性，各种思潮纷起，把手段当成了目标，最终导致解体。

最后，良法、实施机制和动态纠偏反馈机制是制度改革顶层设计的过程控制。要加强制度改革顶层设计过程的控制，协调各方利益，把握改革时序，克服左和右的干扰，循序渐进，稳步推进。首先，要改革现有体制、机制和制度，出台和完善法律法规，要有“良法”可依。其次，制度的权威也在于实施，没有惩罚的制度是无效的。第三，制度变迁过程中的动态纠偏机制也非常重要，要建立贯穿整个制度改革全过程的信息反馈、动态调控机制和监督机制。

各方面的改革不可能同时完成、一蹴而就的，而是要分阶段逐步进行。多领域同时爆发的变迁会强化选择与后果之间关系的不确定性，使理性的设计变得困难。因此，改革必须分阶段、有步骤地加以规划，有序推进。俄罗斯经济体制的休克疗法失败不是源于目标模式，而是路径选择、过程控制失败。休克疗法忽视了旧制度扭曲的内生性，没有认识到休克疗法的三项内容：价格自由化、私有化、政府维持财政平衡和宏观稳定是无法同时实现的。中国的渐进性改革从造成内生制度的外生原因着手，把握制度变迁的可控性，尽管这一改革过程中，原来的制度安排仍然发挥作用，产生了许多奇奇怪怪的现象，但是实践是检验真理的唯一标准，中国的渐进性改革实现了既定的目标。

(北京大学立法研究中心兼职教授，近著《中国制度》)