防范化解系统性金融风险，需要加强宏观经济政策与金融监管政策之间的协调配合，其重点是构建宏观审慎政策的组织架构

无论从本轮危机暴露出的现有监管架构的弊端，还是从危机后有关宏观审慎监管框架的讨论，以及危机后欧美等国对本国监管架构的改革趋势看，都说明了建立一套高效的、运作顺畅的组织架构或制度安排是实现以防范系统性风险为核心的宏观审慎政策的必要条件。

（一）本轮国际金融危机关于系统性风险防范与化解的启示

首先，本轮国际金融危机给予我们最大的启示就是现有国际监管体制下，由于没有一个单独的机构拥有责任、职权或权力对整个金融体系进行监督、识别潜在的不稳定趋势，并采取协同行动来对此做出反应，因而酿成系统性金融风险不断积累并最终引发危机。

其次，从危机后国际上关于宏观审慎政策的讨论和基本框架看，宏观审慎政策不仅涉及整个金融体系跨行业、跨市场的系统性风险，从而需要各个监管机构之间的协调配合，而且还涉及中央银行流动性总量调节和逆周期调控与宏观审慎政策的协调，从而需要中央银行与各个监管机构之间的协调配合。

再次，从国际监管改革实践看，在危机爆发后，各国监管当局在构建以防范系统性风险为核心的宏观审慎政策框架时，首要任务是明确其组织安排，并赋予相关机构明晰的职责。不过，构建宏观审慎政策的组织架构，没有一个统一模式，主要还是依据各国金融体系现状和现有监管架构等进行改革，例如美国、英德、欧盟等，分别建立了不同的系统性风险监管组织模式。

（二）如何构建适合我国的宏观审慎政策协调机制与组织架构

宏观经济政策和金融监管政策之间的不协调是当前我国金融体系流动性风险与监管套利风险的主要原因之一。例如在防范化解系统性风险的逆周期政策中，既有银监会根据巴塞尔III实施的逆周期资本监管政策、前瞻性动态拨备制度、系统重要性金融机构监管要求等，又有人民银行基于逆周期调控的差别存款准备金的动态调整制度，信贷规模控制以及其他货币政策工具。这两种逆周期工具，在政策目标和传导渠道上有不少类似地方，只有加强协调，才能避免二者的叠加并放大波动、或者是二者之间相互抵消形成的政策效果下降。

虽然2012年9月公布的《金融业发展和改革“十二五”规划》对“十二五”期间建立健全宏观审慎政策框架的工作做了明确部署，但其中并未涉及宏观审慎政策框架建设中最核心、最关键的组织架构安排改革。目前，金融体系跨部门的问题主要靠“一行三会”之间的部级联系会议来协商，但这种协调机制的弊端越来越明显。一是联系会议只是临时性的协调机制，其运作程序较松散，职责也不明确，造成监管协调成本高且效率低；二是会议签署的《备忘录》没有强制性的效力，联席会议制度并不能制定政策和做出决策，更谈不上执行；三是现有监管体制下监管职责的不明确容易导致跨行业跨部门金融风险发生后部门间相互推卸责任；四是没有一个专门的机构对系统性风险监测和评估数据与模型进行整理和开发。

当前，我国已对金融体系系统性风险高度重视，并将建立健全宏观审慎政策框架写入金融业“十二五”规划中，但在现有监管架构以及协调机制下是很难真正实现宏观审慎政策的目标。为此，有必要尽快明确宏观审慎政策的组织安排。结合我国现有实际情况，建议在现有基于部级联系会议的监管协调机制基础上，成立宏观审慎政策委员会，负责系统性金融风险的识别和提示，协调监管政策、处理监管争端、制定危机管理机制。该委员会主席应由国务院总理或副总理担任，其成员包括人民银行、三大监管机构、财政部、发改委等主要监管部门负责人。委员会下设办公室，负责系统性风险的模型开发、数据统计、风险监测和识别，并向委员会定期汇报。各监管机构负责宏观审慎监管工具的开发与运用、加强对系统重要性金融机构的监管，并对委员会提出的风险提示及时作出反应。除此之外，还应进一步明确地方政府的金融监管职责和风险处置职责，尤其在地区准金融机构的管理、民间借贷活动的合理引导、以及地方债务管理等方面，加强监管意识和责任。地方政府也应建立相应的区域系统性风险监管机制，成立专门的工作小组（办公室可设在金融办），负责监测区域系统性风险，并与中央宏观审慎政策委员会（及办公室）建立起相应的信息沟通机制。

通过建立和完善相关法律法规体系，规范“影子银行”活动，化解其潜在风险

我国影子银行的发展既有金融体系结构失衡、金融管制过多等原因，也有金融创新、市场多元化发展等客观规律驱动因素，因此不能因为西方国家“影子银行”出问题就对我国“影子银行”的发展全盘否定。然而，由于影子银行体系自身在风险防范中存在先天缺陷，再加之我国影子银行发展中也存在诸多规避监管、不规范发展等问题，近几年其快速发展势头导致潜在系统性风险不断累积上升。但与西方国家影子银行过度创新、过度发展不同，我国影子银行的发展更多反映的是现有金融管制过多、金融法律框架改革滞后等体制上的问题。因此，应通过建立和完善相关法律法规体系，统一监管规则，放松金融管制等措施，规范影子银行活动，化解其潜在风险。

首先，要尽快启动金融立法修改工作，填补法律空白。一是尽快研究和梳理各类理财业务的基础法律体系，界定各类理财业务的法律性质。目前各类理财业务的监管法规由不同监管部门制定，基础法律关系认定模糊。例如对于银行、券商、保险等金融机构开展的理财业务，其基础法律关系到底应归属为委托代理关系还是信托关系需要进一步明确，因为两种法律关系下的业务运作模式、风险隔离机制存在较大差异。若属于“信托”关系，那么《信托法》的部分条款则应作出修改；若属于“委托代理”关系，那么相关理财业务的运作模式应进行调整。二是清理目前已经出台的有关信贷资产转让、资产证券化、金融衍生品交易管理的一系列规范性文件，提升立法层级，促使其在法律框架下健康发展；三是加快对《贷款通则》的修改，完善民间金融法律法规体系，促进和保障民间金融规范化发展。

其次，对于同一属性影子银行业务，应尽快制定统一的监管要求。目前各监管部门对于各自管辖范围内金融机构开展的理财业务（其中部分具有影子银行属性）出台了不同的监管要求，容易导致金融机构之间的监管套利。因此，应针对同一属性影子银行业务，制定统一的监管要求。例如针对公开发行或非公开发行、保本或非保本等不同产品或业务属性，在流动性、期限错配、信用风险、杠杆率、信息披露、交易对手风险、投资者保护等方面，分别出台系统全面统一的监管要求，防止监管套利，规范金融创新。