“发展成果更多更公平惠及全体人民”
把权力关进笼子并非目的，目的在于让权力造福于全体人民。推论起来，全体人民共同的核心利益，正在于每个人被“强制、无偿、固定”交出的财政蛋糕及其分配。在制度不良时，分钱游戏将使社会无可救药地深陷“零和游戏”而难自拔；建立现代财政制度，特别是现代预算制度和政府间财政制度，正是走出囚徒困境、将零和游戏转换为正和游戏的根本保障。
就预算制度改革而言，《决定》规定的一系列改革举措直击要害。主要包括：（一）取消预算挂钩——预算中安排的重点支出原则上不与GDP和财政收支增幅挂钩；（二）审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；（三）建立跨年度预算平衡机制。总体上看，这些改革旨在将预算打造为政府施政之利器，以确保国家战略和政府政策的优先性和重点，而不是以时下盛行的基数法、预算挂钩、权力寻租，来决定财政蛋糕的分配。
政府间财政制度改革更加重要。这项制度安排主要涉及三个分支：支出责任划分、收入划分和转移支付。《决定》将改革重点锁定为转移支付，焦点为专款。现行体制下，规模过大、类别过多、项目过细、管制过死、配套过繁的专款，包括上级部门经常随意出台的各种无补偿的增支政策，已经成为对基层和社区事务实施过度干预的标志，严重压抑了基层政府的自主性、积极性和创造性，使其在很大程度上丧失了因地制宜、统筹规划地方公共事务的基本条件。没有这方面的突破，建设服务型政府便没有可能。在中国，基层政府（县和乡镇）为70%以上的人口提供了70%以上的公共服务。但是，现行的“王爷主导”的管制型和压迫型财政体制，导致基层和社区的独特优势与巨大潜力无法发挥出来，对国家、社会和人民造成的显性与隐性成本十分高昂且越来越大。有鉴于此，《决定》规定“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”这是《决定》制定的全面深化财税体制改革议程中，最为精彩的部分，令人击掌叫绝、荡气回肠；其现实意义与影响之深远，当不亚于转变政府职能、清除过度行政审批与许可之作为。
“处理好政府与市场的关系”
在经济维度上，国家治理的焦点在于处理好政府与市场的关系。《决定》高度概括为 “使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。循此线索，建立现代财政制度的路径和要点大致有二。首先，税收改革应采纳中性原则——避免对市场机能和私人决策的不当干预，只有在具有显著的和重大的市场失灵的情形下例外。《决定》关于增值税、消费税、个人所得税、稳定税负等相关论述，都体现了这一导向。
其次，财税改革应致力于合理界定政府与市场（民间部门）的边界，避免政府活动的“越位”和“缺位”，并创造竞争性的财政环境。《决定》关于政府采购、政府购买社会服务、合同管理等方面的论述，关于“清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套”的论述，都体现合理划清边界的改革思维。
财税为治国经邦的大学问。唐朝中期的伟大理财家和政治家杨炎曾指出，财税为“邦国之大本、生民之喉命。天下理乱轻重，皆由焉”。财税不仅事关重大，亦系于博大精深之思想观念，更触及利益固化之藩篱。要想取得决定性成果，不冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，决无可能。《决定》只是刚刚拉开财税改革大幕，全面深化依然任重道远。
（作者为中央财经大字财经研究院院长、教授、博导）
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