汪玉凯：社会如何评价本届政府的行政改革？

（三）对国务院机构改革与政府职能转变的基本评价

国务院机构改革与转变政府职能方案出台后，受到各界广泛关注，评价比较正面。通过我们问卷调查也证实了这一点。在这方面我们共设计了三个比较宏观的问题。

1、总体评价：在充分肯定改革方案的同时，对方案的实施表现出较大的担忧

一是在多选项目中“您对国务院机构改革和职能转变方案的总体评价”时，选择“中央推动此次改革力度大、范围广、层次深，社会反响很好”共155人，占被调查总人数的31.1%，回答“方案内容很具体，关键要看能否真正贯彻执行下去”共251人，占50.3%。两项加起来共有306人，占61.32%。这说明，就改革方案本身来说，被绝大多数被调查者所认同，大家所担心的是，一个好的方案能否得到真正的落实和实施。值得注意的是，在对本次改革方案的总体评价中，还有两个问题的回答人数占比也比较高：比如还有占39.7%的人认为“方案设计还有一些不足之处，需要进一步修改完善”，甚至有33.26%的人“担心走过去改革老路，反反复复，分分合合，折腾基层群众”。两者加起来高达361人，占72.96%。甚至高出前两项之和11.62%。这说明，包括党政机关、企业事业单位的相当多的领导干部，对这次改革方案本身还有不满意的地方，更重要的是对未来方案的实施有比较大的担心，甚至缺乏足够的信心。

在对不同被调查对象对同一问题回答的结果进行比较，很令人深思：从调查的不同类型的公务员群体来看，对本次国务院机构改革与转变政府职能评价最高的是两个群体：一是国家行政学院国务院办公厅处级干部综合素质提升专题班，对改革方案认可度前两项加起来达到100%；二是贵州省少数民族乡镇领导干部，前两项加起来达到95.45%。其次是国有企业高级管理人员。如中央党校中国铁路建设总公司第八期领导干部培训班（司局级），在回答这个问题时，前两项加起来共有41人，占被调查总人数47人的87.23%。再次是西城区社区街道行政审批服务中心包括民营企业主和普通民众在内的群体，对改革方案的认可度两项加起来达到74人，占被调查对象87人总数的85.05%。而对本次改革方案 评价比较低的则是行政级别比较高的地市级领导干部。比如中国公安大学优秀公安局长（地市级副市长）培训班的领导人员，在回答前两项问题时，结果加起来只占72.22%。这说明，对本次国务院机构改革和转变政府职能方案的总体评价，由于这些不同群体所处的位置、地域、对政府的切身感受等方面的差异，对改革方案的看法和认知度是有明显差异的。一般来说，处在相对底层和落后地区的群体的认知度相对高些，行政级别高、处于权力重要地位的群体相对更加谨慎。出乎意料的是，国有企业司局级领导人员对改革方案的认知度明显高于同样级别的党政机关领导人员。

2、地方政府对中央政府的简政放权有很高的期待

以简政放权、转变政府职能为重点的国务院机构改革，对地方政府产生什么样的影响，是地方政府高度关注的问题，也是公务人员普遍关心的问题。为此，我们在调查问卷的设计中，以“您认为下列哪项政策最受地方政府欢迎？请说出您的理由”，设置了五个选项，请被调查的人员填写。这五个选项包括：减少和下放投资审批事项、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设。从统计的结果看，排在首位的是“减少和下放投资审批事项”，共221人，占被调查总人数的44.29%。其次为“减少政府部门职责交叉和分散”，共175人，占35.07%，第三是“减少专项转移支付和收费”，共127人，占25.45%；第四是“加强基础性制度建设”，共114人，占22.84%。这说明，对地方政府而言，给地方更大的自主权，减少过多的投资审批、克服中央政府部门的部门利益、政出多门以及压缩专项转移支付改革、加强政府的基础性制度建设，都成为地方政府最为关注的问题。

值得注意的是，中央的一些重要改革举措，对于地方政府重要性的判断上，不同类型的群体的看法和感觉出现了明显的差异，其中国家行政学院国有投资公司领导力提升培训班、北京西城区社区街道乡镇行政审批服务中心的前三项排名依次是：减少和下放投资审批事项、减少部门职责交叉和分散、减少专项转移支付和收费，而对于“加强政府的基础性制度建设”关注度较低。但是中国公安大学优秀公安局长（地市级副市长）培训班的学员，最关注的前三位依次是“加强政府的基础性制度建设、 减少和下放投资审批事项、减少部门职责交叉和分散”。这说明，对于企业和基层街道社区的管理人员及其公众，更关注比较务实的一些重大改革事项，而作为司局级领导干部而言，则更关注政府治理的基础性制度建设。

3、企业期盼政府加快转变职能的步伐，给其松绑

简政放权，减少对企业生产经营活动的审批和行政事业性收费，给企业更大的经营自主权，是本次行政体制改革的重点，也是转变政府职能的根本所在。在这方面参与被调查的各个群体给予了极大的关注。比如在回答“下列哪项政策最受企业欢迎？请说出您的理由”这一选项时，有283人选择了“除法律、行政法规或国务院有明确规定的外，其他达标、评比、评估和相关检查活动一律予以取消”，占56.71%；有217人选择了“减少和下放生产经营活动审批事项”，占43.49%；还有108人选择了“减少资质资格许可和认定”（21.64%）、100人选择了“减少和下放投资审批事项”（20.045%），这说明绝大多数被调查的对象，高度认可在处理政企关系方面，政府要更多地为企业松绑，坚决取消不必要的认证、检验、许可和审批。在回答理由时，大多数都集中在“检查活动重复频频，效能效果不佳，对企业的干扰太多”， “企业负担过重”、“费时、费钱，没什么效果”、“给基层添乱，走过场，吃拿卡要。耍威风，不了解不理解基层”、“ 太多限制，滋生腐败，企业失去活力和自主性”、以及“可增强企业活力，落实企业自主权”、 “减少资源浪费，转变社会风气”等。这说明，即使广大政府公务人员，对这个问题的本质，看的也是很清楚的。

4、社会公众期望政府不要与民争利，确立服务理念

对于社会公众来说，绝大多数人都希望政府能够通过实质性改革，转变政府职能，克服政府自身存在的与民争利、对社会经济过多干预的问题，真正成为一个在法律约束下的服务型政府。对此，通过本次问卷调查也证实了这一点。比如在回答“下列哪项政策最受社会广大民众欢迎？请说出您的理由”这一问题时，选项最高的是“加强依法行政”，多达203人，占40.68%。其他依次是：“减少部门职责交叉和分散”，189人，占37.86%；“改革工商登记制度”，140人，占28.05%；“加强基础性制度建设”，89人，占17.83%；“改革社会组织管理制度”，77人，占15.43%；“改善和加强宏观管理”，36人，占7.21%。在填写理由时，多数人认为“要强本固基，依法行政”、”依法行政是提高公信力的基础”、”政府部门职能交叉、分散，可以推责，不负责任”。“到政府办事,管辖部门太多，效率十分低下”。“鼓励全民创业，规范社会秩序”，“ 先抓顶层设计，政治改革是首要”以及“加强公益事业和基层建设”等。这说明目前对政府的许多为民办事服务，公众都不满意

（四）对以简政放权和转变职能为中心，正确处理政府与市场、政府与社会关系的看法

以政府向市场放权、政府向社会放权以及中央政府向地方政府放权为重点的简政放权、转变政府职能，是本轮行政体制改革的核心。为了了解被调查对象对这个问题的看法，本次调查问卷通过多个问题选项，重点了解党政公务人员、企事业单位领导人员以及基层社区工作者等对政府与市场、政府与社会的关系以及政府职能配置、对经济社会等各项事务的管理和服务的看法和感受。

1、应该大幅削减政府权力，减少政府过多干预。在问到“‘放权’是此次职能转变方案中一个突出特点，深受社会各界关注。您是怎么看待这个问题”时，有325人回答赞成，占65.13%。并认为目前我国各级政府的权力过大、管的太紧、太死，应该坚定地推进这项改革，实现政府向市场放权，政府向社会放权，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会组织在社会服务中的作用。与此同时，很多被调查的对象还对政府管理中的越位、错位等现象深感不满。比如有287人、占57.52% 被调查对象选择了“当前政府管理错位越位问题还比较突出”。并认为简政放权的核心是处理好政府与市场、政府与社会的关系以及中央和地方的关系，调动各方面积极性，激发经济社会活力。当然，对如何实现“管放平衡”，很多人也给出了明确的意见。有56.51%的被调查者认为“放权不等于放松管理，在一些涉及国家利益和群众利益领域行业还要加强宏观调控和监管。把该放的权放到位，把该管的工作管好管住”。也有约10%的人对实现“管放平衡”持怀疑态度，他们担心“权力下放后会造成社会秩序和管理混乱，容易造成地方各自为政”，因此主张“有关方面必须在制度上机制上精心做好设计，否则会走向另一个极端”。

本轮行政体制改革与转变政府职能中的一个重要改革选项，就是为了实现政府向市场放权，中央决定改革企业注册登记制度，基本思路就是降低市场门槛，鼓励人们创业。对于这项改革，被调查者多数都给予了充分的肯定。比如在回答“本轮改革中的一个重要亮点是，改变企业注册登记制度。你认为降低企业注册的门槛，会产生什么的后果”问题时，有42.28%的人选择“在鼓励人们创业方面会产生深远的影响”，有50.30%的人选择“能激发市场活力，为企业的自主发展提供保障”，两项加起来，达到92.58%。另外还有17.84%的人选择“给政府部门管理带来很大困难”、7.6%的人选择“可能引起市场秩序的混乱”。这说明对于这项改革，还有少部分人有一些担忧，应该引起有关部门的足够重视，因为一旦包括企业注册资本金也不设市场门槛、基本放开后，如果相关管理跟不上，确实可能造成一定的混乱，如何实现“宽进严管，制度保障”，还需要做大量的工作。

与政府向市场放权相比，有关政府向社会放权的改革举措，被调查者的担忧似乎更多一些。比如在回答“社会组织发展后，政府将要把大量的服务性职能转移出政府，向社会组织购买服务。你对此项改革前景的态度是什么”时，回答“乐观看好”的只有128人，占25.65%，而回答“很难，政府未必愿意把一些职能转移给社会”的占31.46%，甚至还有34.87%的人认为“购买服务的运行仍然可能带来腐败”，有6.8%的人根本就“不看好”，认为政府“又在走过场”。这说明，由于社会组织在我国发展的时间尚短，又不很规范，所以社会对其的疑虑还是比较大的。如何在促进社会组织快速发展的同时，注重社会组织素质的提升，应引起有关方面的重视。

与政府向社会组织购买服务的疑虑相联系，对于本次行政改革中有关社会组织的“双轨制” 管理 改革，多数人也同样表现出较大的疑虑。比如在回答“本轮行政改革在社会组织的管理方面有重大突破，对行业协会、商会、科技类社会组织、公益类社会组织以及社区服务类社会组织成立不需要再找政府主管部门。你认为取消双轨制管理，会对社会组织的发展产生什么样的影响”问题时，只有35.07%的人认为“能极大地推动社会组织的大发展”，而认为“政府对社会组织的干预还会以其他形式表现出来”的占28.46%，认为“社会组织的自主性未必能够得到一定的保障”的占20%，还有17.43%的人认为此项改革“有可能引起社会组织的无序发展和混乱”。从以上调查的结果看，尽管政府向社会组织购买服务是一个比较好的制度设计，但要真正实现，还有诸多阻力和困难，不可小视。

2、改革行政审批制度，釜底抽薪。大刀阔斧地改革现有不合理的行政审批制度，是本轮行政改革中的突破口和抓手，也直接关系到这次改革的成败。对于这项改革的重要性、艰难性，被调查者中的多数人都有比较清晰的认识和判断。比如在回答“有人说，如果审批权力不放到位，精简后的机构必然会再次膨胀”，回答赞成的达到50%。

而有52.9%人认为“审批权下放一定要科学论证，按法律程序办事，不能朝令夕改、随意性太大”， 还有41.1%人，认为“一定要做好精简后的机构内部“三定”方案，靠制度规范和约束权力”。这说明多数人对中央下决心改革行政审批制度持支持态度。至于本次行政审批制度改革能否到达预期目标，多数人认为关键在于中央的改革决心。比如有56.91%的被调查对象认为“只要中央真抓实干，肯定可以实现预期效果”， 当然也有相当比例的被调查者持怀疑的态度。如有17.03%人认为这项改革“可能具有短期效果，长远看来不抱太大希望”，更有10.62%的人认为“根据建国后实施的历次改革情况看，很难达到预期效果”，另有13.62%人认为“目前还无法判断”。这三者加起来已经达到31.27%。

对于行政审批制度改革阻力，被调查者也给出了明确的答案。在回答“行政审批制度改革的最大难度在哪里”这一问题时，有58.92%的人认为来自于政府的“部门利益”，有21.04%的人认为来自于“上有政策，下有对策”，有19.04%的人认为“审批、许可是实现权钱交易最简便的方式”， 有15.83%的人认为“阻力主要来自中央政府的各个部门”，还有10.22%的人认为“地方政府不认真履行中央的审批制度改革政策”。从以上被调查对象的回答可以清楚地看出，部门利益无疑成为阻碍行政审批制度改革的最大因素，而严重的部门利益后面，往往又隐藏着权钱交易等腐败现象，或者为权力寻租提供了条件。这从 另一角度证明改革行政审批制度的紧迫性和重要性。

为了保证本次行政审批制度改革能够顺利进行，不少被调查者提出了许多重要的建议：如有70.54%的人认为要“通过司法措施规范行政审批权限的设立、取消，要下放审查程序，约束现有和新增审批权的规范性、科学性”；有17.84%的人认为，“国务院各部委、各级政府应设立巡查组，定期督导和检查各地各部门相关审批权限清理工作”；还有14.83%的人认为“国务院和各地方政府可以设立‘行政权限审查委员会’，专门审查有关审批权是否超越权限”等。这些建议具有一定的价值，闪烁着智慧的火化。

3、改革专项转移支付制度，促进财政公平。在中央与地方的关系中，财政转移支付制度一直是影响央地关系的重要因素。1994年我国实行分税制后，财政转移支付制度也逐步确立。但到目前为止也暴露出诸多问题。一个突出的问题是，常规性转移所占比重太低，专项性财政转移所占比重太高。 引发了多年来的“跑部钱进”现象，助长了不正之风，甚至产生严重的腐败。为此，本轮行政改革中一个重要改革内容，就是在中央向地方放权中，要同时对专项财政转移支付制度进行改革。对于此项改革，多数被调查者持谨慎乐观的态度。比如在回答“你认为这次减少中央专项转移支付制度改革，能遏制‘跑部钱进’的不正之风吗？”问题时，只有4.8%的人回答“能”，有48.9%的人回答“会产生一定影响”，两者相加超过50%。而回答“很难”的占14.02%，回答“不一定，要看是否动真格的”占18.64%，还有10.02%的人回答“不要抱多大希望”。这说明，对于此项改革，人们的疑虑和担忧还是比较多的。在如何重构包括专项财政转移支付制度在内的中央与地方的财税关系方面，我们面临的挑战是比较大的。